在國企改革深化與地方債務(wù)管控雙重攻堅的關(guān)鍵節(jié)點，城投正經(jīng)歷從政府信用背書到市場化主體的顛覆性蛻變，在債務(wù)管控政策持續(xù)發(fā)力、化債政策不斷推進的背景下，“退平臺”成為城投轉(zhuǎn)型的重要方向。據(jù)企業(yè)預(yù)警通顯示，截至2025年6月底，2025年全國已有169家城投平臺發(fā)布公告退出政府融資平臺，從行政等級上來看，區(qū)縣級城投“退平臺”占比最高；從區(qū)域分布來看，山東、青海、江蘇以及云南等省份“退平臺”城投數(shù)量較多。

這場看似身份剝離的改革，絕非簡單的公告聲明，背后涉及諸多復(fù)雜的關(guān)系需要妥善處理。對于國企決策者而言，如何在政策約束與市場競爭的夾縫中開辟轉(zhuǎn)型路徑？本文深度解析城投“退平臺”過程中需要處理的破與立、傳承與創(chuàng)新、市場化與公益性、短期生存與長期發(fā)展四對核心辯證關(guān)系，為城投企業(yè)勾勒出從平臺附庸到市場主體的轉(zhuǎn)型圖譜。

01

把握好“破”與“立”的關(guān)系

（一）打“破”舊框架

“破”，即打破城投公司傳統(tǒng)依賴政府信用背書、財政兜底的運營模式。從政策層面看，自國發(fā)43號文明確剝離融資平臺政府融資職能以來，城投公司長期依賴的“政府指令+財政擔(dān)?！蹦Ｊ揭央y以為繼。

同時，受地方政府隱性債務(wù)監(jiān)管趨嚴(yán)、金融機構(gòu)授信審慎化影響，債券發(fā)行利率顯著抬升，非標(biāo)融資渠道持續(xù)收緊，流動性風(fēng)險加速向償付危機傳導(dǎo)。部分依賴政府回購、財政補貼的基建項目，因地方財力收縮導(dǎo)致回款周期延長，經(jīng)營性現(xiàn)金流持續(xù)凈流出，疊加歷史債務(wù)利息剛性兌付壓力，資金鏈面臨斷裂風(fēng)險。在此背景下，“破”成為突破發(fā)展困局的核心要義，城投“退平臺”是順應(yīng)政策導(dǎo)向與市場規(guī)律的必然選擇。

（二）建“立”新模式

然而，“退平臺”并不意味著一勞永逸，“政府融資平臺”的身份剝離不是目的，如何在現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系的浪潮中，探索出一條屬于城投發(fā)展的康莊大道才是問題所在，“立”成為關(guān)鍵。所謂“立”是指城投完成市場化轉(zhuǎn)型，降低對政府財政補貼和政府信用背書的依賴，成長為具備市場競爭力、創(chuàng)新能力和可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代化企業(yè)。

（三）堅持“破”“立”并舉

在這過程中，需要把握好“破”與“立”的辯證關(guān)系。

立得住，才能破得好。若未能預(yù)先構(gòu)建市場化發(fā)展框架，城投公司貿(mào)然剝離政府信用背書與財政依賴，將陷入“兩頭失據(jù)”的困境：既喪失了政府資源調(diào)配、隱性擔(dān)保等傳統(tǒng)依托，又因缺乏現(xiàn)代企業(yè)治理機制、市場化業(yè)務(wù)能力與融資渠道，難以在競爭激烈的市場中立足。這種“未立先破”的無序轉(zhuǎn)型，易導(dǎo)致戰(zhàn)略定位模糊、債務(wù)風(fēng)險失控、核心業(yè)務(wù)萎縮，最終形成資產(chǎn)荒與資金鏈斷裂并存的局面，不僅無法實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型目標(biāo)，反而加劇企業(yè)生存危機。

“破”是為了更好地“立”。“破”不僅是對城投公司傳統(tǒng)運營模式的革新，更是為“立”創(chuàng)造必要條件。通過打破政府信用背書依賴，能夠倒逼城投公司直面市場競爭，激發(fā)內(nèi)生動力；破除行政化決策機制，促使其建立以市場需求為導(dǎo)向的科學(xué)決策體系；化解歷史債務(wù)與低效資產(chǎn)包袱，為新業(yè)務(wù)拓展與資本運作釋放空間。只有徹底打破舊有路徑依賴，才能使“立”的過程更為順暢高效，最終實現(xiàn)向現(xiàn)代化企業(yè)的蛻變。

“破”與“立”相互依存、相互促進。“破”為“立”掃除制度、思維和運營慣性的障礙，讓城投公司擺脫對政府的過度依賴，輕裝上陣適應(yīng)市場；“立”賦予“破”實質(zhì)意義，通過建立現(xiàn)代企業(yè)制度、優(yōu)化業(yè)務(wù)布局、創(chuàng)新融資方式，使城投公司真正成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的市場主體，二者協(xié)同推進城投轉(zhuǎn)型，缺一不可。

（一）“傳承”老底子

“傳承”，即在城投公司“退平臺”轉(zhuǎn)型進程中，延續(xù)“背靠政府、面向市場”的身份屬性、持續(xù)發(fā)揮融資功能以及繼承已有的業(yè)務(wù)優(yōu)勢。城投“退平臺”和聲明市場化經(jīng)營主體并不意味著其與地方政府的紐帶被立刻切斷，城投公司作為地方發(fā)展的“頂梁柱”，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的時代背景下，地方政府仍需要城投公司充分發(fā)揮核心載體功能。從城投公司市場化轉(zhuǎn)型的內(nèi)在邏輯來看，其項目信用背書、資源獲取渠道、政策支持力度等核心競爭力，均深度依賴地方政府賦予的“國企身份”。這種政企間“政府需求引導(dǎo)發(fā)展方向、企業(yè)能力承接建設(shè)任務(wù)”的共生模式，決定了城投公司傳承“背靠政府，面向市場”的身份并沒有發(fā)生變化。

融資功能上，城投公司完成“退平臺”轉(zhuǎn)型后，雖不再承擔(dān)政府融資職能，但城投融資功能的核心價值并未消解。這一轉(zhuǎn)變并非對融資能力的否定，而是從政府信用兜底轉(zhuǎn)向市場化信用支撐。城投公司需要延續(xù)其作為地方重大項目資金樞紐的定位，通過債券發(fā)行、產(chǎn)業(yè)基金合作等市場化投融資模式，為地方重大項目注入資金活水。

業(yè)務(wù)經(jīng)營上，城投公司積累的工程管理經(jīng)驗、政府合作網(wǎng)絡(luò)以及專業(yè)技術(shù)團隊，構(gòu)成了其轉(zhuǎn)型的堅實基礎(chǔ)。向市場化業(yè)務(wù)、新基建業(yè)務(wù)拓展時，一方面?zhèn)鹘y(tǒng)基建專業(yè)知識與新基建存在技術(shù)共通性，助力技術(shù)團隊掌握新項目標(biāo)準(zhǔn)；另一方面政府合作帶來的信用背書，助力城投在物業(yè)管理、文旅開發(fā)等市場化領(lǐng)域降低合作成本、搶占市場先機。

（二）“創(chuàng)新”新樣子

然而，單純依賴政府信用背書與傳統(tǒng)業(yè)務(wù)路徑已難以適應(yīng)新時代發(fā)展要求。面對業(yè)務(wù)增長乏力、盈利能力薄弱的困境，“創(chuàng)新”成為城投實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵突破口。

一是“創(chuàng)新”需要擺脫傳統(tǒng)融資路徑依賴，構(gòu)建投融資一體化的資本運作體系。通過資產(chǎn)證券化、產(chǎn)業(yè)基金、REITs等創(chuàng)新工具盤活存量資產(chǎn)，同時結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與公司戰(zhàn)略定位，精準(zhǔn)布局優(yōu)質(zhì)投資項目，實現(xiàn)資金的高效循環(huán)與增值，為公司發(fā)展提供穩(wěn)定資本支持。

二是“創(chuàng)新”需要打破“重建設(shè)、輕運營”的慣性思維，以資產(chǎn)運營為核心，通過優(yōu)化資產(chǎn)配置、提升運營效率，改善資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，增強經(jīng)營性現(xiàn)金流創(chuàng)造能力；依托優(yōu)質(zhì)運營項目提升主體信用評級，實現(xiàn)融資能力與業(yè)務(wù)發(fā)展的良性互促。

三是“創(chuàng)新”需要摒棄“大鍋飯”式的粗放管理，建立以經(jīng)濟效益與效率為導(dǎo)向的精準(zhǔn)考核體系。通過完善業(yè)績管理框架，將業(yè)務(wù)指標(biāo)與考核激勵深度掛鉤，推動資源向核心優(yōu)勢業(yè)務(wù)集中；建立動態(tài)業(yè)務(wù)評估機制，淘汰低效業(yè)務(wù)，全面提升管理效能。

（三）“傳承”“創(chuàng)新”兩手抓

（一）“短期生存”是底線要求

對于城投公司而言，退平臺后面臨著巨大的短期生存壓力。一方面，存量債務(wù)的還本付息任務(wù)艱巨，資金缺口大。另一方面，市場化業(yè)務(wù)尚未成熟，難以在短期內(nèi)形成穩(wěn)定的收入與利潤來源。面對“舊債剛性兌付”與“新動能尚未成型”的階段性矛盾，需構(gòu)建“底線托底、戰(zhàn)略引領(lǐng)”的辯證思維破解。

短期生存是轉(zhuǎn)型的底線要求，為長期發(fā)展?fàn)幦?zhàn)略空間。短期生存危機直接威脅企業(yè)存續(xù)，若無法守住債務(wù)風(fēng)險底線，長期發(fā)展將成為無源之水。

其中，債務(wù)重組與期限管理是緩解城投流動性壓力的關(guān)鍵舉措。城投公司應(yīng)主動出擊，積極與金融機構(gòu)展開深度磋商，將高成本短債置換為低成本長債。同時，全面梳理存量債務(wù)，精準(zhǔn)識別符合條件的隱性債務(wù)，主動與地方政府對接，推動將其納入地方政府債務(wù)限額管理，或通過申請發(fā)行特殊再融資債券實現(xiàn)合規(guī)化處置，切斷存量債務(wù)風(fēng)險向市場化業(yè)務(wù)的傳導(dǎo)路徑。

聚焦“現(xiàn)金為王”原則，資產(chǎn)盤活與現(xiàn)金流再造是解決城投短期資金缺口的核心手段。對于具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的公益性資產(chǎn)，可探索采用TOT等模式，引入專業(yè)社會資本參與運營，在保留資產(chǎn)控制權(quán)的前提下提前回收投資本金。此外，還可以積極探索資產(chǎn)證券化等創(chuàng)新路徑，將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的未來收益權(quán)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)金流，增強資金流動性，為企業(yè)運營與轉(zhuǎn)型發(fā)展提供充足的資金保障。

積極對接國家穩(wěn)增長政策，精準(zhǔn)捕捉政策紅利，是城投公司緩解資金壓力的重要外部支撐。城投公司應(yīng)建立專門的政策研究團隊或與第三方咨詢公司合作，實時跟蹤國家宏觀政策動態(tài)，精準(zhǔn)把握政策導(dǎo)向，深度挖掘政策紅利空間。圍繞國家穩(wěn)增長政策重點支持領(lǐng)域，對存量公益性項目進行精心包裝與優(yōu)化，積極爭取專項債、政策性開發(fā)性金融工具（如PSL）等低成本資金支持。同時，以政策項目實施為契機，進一步深化與政府部門的合作，提升企業(yè)政策執(zhí)行能力與市場影響力，為市場化轉(zhuǎn)型營造良好的外部環(huán)境。

（二）“長期發(fā)展”是終極目標(biāo)

長期發(fā)展是轉(zhuǎn)型的終極目標(biāo)，為短期生存提供根本支撐。若僅局限于短期償債，城投將陷入“借新還舊”的循環(huán)，最終喪失市場競爭力。長期發(fā)展的核心是“能力再造”，城投公司必須堅定市場化轉(zhuǎn)型方向，培育三大核心能力：

一是產(chǎn)業(yè)深度整合能力，城投公司需跳出傳統(tǒng)工程思維，以“產(chǎn)業(yè)投行”視角打造“投建運管”一體化能力。

二是城市服務(wù)運營能力，從建設(shè)思維轉(zhuǎn)向運營思維，依托長期積累的城市基礎(chǔ)設(shè)施資源（如交通、水務(wù)、市政設(shè)施），構(gòu)建數(shù)字化運營體系。

在數(shù)字化轉(zhuǎn)型方面，整合城市公共服務(wù)數(shù)據(jù)（如交通流量、用水用電），開發(fā)智慧管理平臺，為政府提供決策支持服務(wù)（如智慧城市解決方案），將數(shù)據(jù)資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為服務(wù)收入。

在市場化運營方面，將物業(yè)管理、設(shè)備維護、公共資源運營等業(yè)務(wù)從母公司剝離，成立獨立運營主體，通過市場化定價、專業(yè)化服務(wù)拓展外部市場，提升毛利率水平。

在增值性服務(wù)方面，在公共服務(wù)場景中嵌入市場化業(yè)態(tài)（如公交站商業(yè)開發(fā)、智慧停車場廣告運營），實現(xiàn)公共資源的價值放大。

三是綠色低碳創(chuàng)新能力，把握“雙碳”機遇布局新興賽道，將政策機遇轉(zhuǎn)化為“綠色生產(chǎn)力”，通過技術(shù)創(chuàng)新與模式創(chuàng)新開辟新增長極。

布局清潔能源，利用公共建筑屋頂、閑置土地等資源，投資建設(shè)分布式光伏、儲能電站等項目。切入循環(huán)經(jīng)濟，圍繞固廢處理、污水處理等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)，延伸布局再生資源回收、資源循環(huán)利用等產(chǎn)業(yè)。

運用綠色金融，發(fā)行綠色債券、碳中和ABS等創(chuàng)新產(chǎn)品，以低成本資金支持綠色項目建設(shè)，同時通過綠色認(rèn)證提升企業(yè)市場聲譽，吸引ESG投資。

長期發(fā)展戰(zhàn)略的關(guān)鍵，是認(rèn)識到轉(zhuǎn)型是非對稱博弈：短期的“舍”是為了長期的“得”，暫時的利潤犧牲可換取市場壁壘的構(gòu)建。轉(zhuǎn)型過程中，需警惕以下幾個方面：

一是需警惕割裂論，認(rèn)為生存與發(fā)展非此即彼。錯誤地將資源完全投向償債，導(dǎo)致新興業(yè)務(wù)長期空白，最終因缺乏新動能陷入“越還越窮”的死循環(huán)；或盲目激進轉(zhuǎn)型，挪用償債資金投入高風(fēng)險領(lǐng)域，引發(fā)流動性崩塌。

二是需警惕速勝論，指望短期投入立即見效。對新興業(yè)務(wù)的培育周期認(rèn)識不足，要求數(shù)字化平臺、產(chǎn)業(yè)基金等項目短期內(nèi)盈利，結(jié)果因頻繁調(diào)整戰(zhàn)略導(dǎo)致資源浪費，錯失產(chǎn)業(yè)窗口期。

三是需警惕依賴論，寄希望于政府兜底延續(xù)。表面推進市場化轉(zhuǎn)型，實則期待政府變相擔(dān)?；蜇斦①Y，導(dǎo)致轉(zhuǎn)型流于形式，最終在隱性債務(wù)監(jiān)管深化中被市場淘汰。

（三）“短期生存”“長期發(fā)展”需統(tǒng)籌兼顧

城投公司的短期生存與長期發(fā)展是辯證統(tǒng)一的邏輯整體。

短期生存通過債務(wù)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、資產(chǎn)盤活等措施化解流動性風(fēng)險，為長期轉(zhuǎn)型爭取時間窗口，避免企業(yè)因資金鏈斷裂導(dǎo)致轉(zhuǎn)型進程中斷。

長期發(fā)展則通過產(chǎn)業(yè)整合、數(shù)字化轉(zhuǎn)型等能力構(gòu)建，形成可持續(xù)的盈利模式與抗風(fēng)險韌性，打破傳統(tǒng)依賴政府信用的路徑慣性，通過市場化業(yè)務(wù)的現(xiàn)金流創(chuàng)造能力，反哺短期債務(wù)償付壓力，實現(xiàn)從“輸血”到“造血”的質(zhì)變。

城投公司的轉(zhuǎn)型之路，本質(zhì)是在多重辯證關(guān)系中尋找動態(tài)平衡的智慧旅程，企業(yè)需要在破立中重構(gòu)治理、傳承中激活創(chuàng)新、市場中堅守公益、生存中培育動能，穿越轉(zhuǎn)型激流，鍛造兼具韌性與活力的城市發(fā)展新主體，為城市高質(zhì)量發(fā)展譜就專業(yè)與溫度交織的轉(zhuǎn)型華章。