湘蘇云貴四省提出平臺(tái)破產(chǎn)或清算，城投債打破剛兌漸行漸近？
時(shí)間：2021-12-16 09:36:39 來(lái)源：城望集團(tuán) 作者：城望集團(tuán) 已閱：0次
湖南省近日公布的《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的實(shí)施意見》提出，清理規(guī)范地方融資平臺(tái)公司，剝離其政府融資職能，加快推進(jìn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，對(duì)失去清償能力的要依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算。健全市場(chǎng)化、法治化的債務(wù)違約處置機(jī)制，切實(shí)防范惡意逃廢債。
據(jù)記者梳理，除湖南外，今年來(lái)包括江蘇、云南、貴州等省份都在公開文件中提及融資平臺(tái)破產(chǎn)或清算。因前述省份城投債務(wù)規(guī)模大或有城投非標(biāo)違約，這一提法引起市場(chǎng)關(guān)注。記者了解到，這并非新提法，中央文件早有同樣的表述，地方只是援引中央文件，但地方重提體現(xiàn)了對(duì)中央政策執(zhí)行的決心、打破城投剛兌的態(tài)度。目前城投破產(chǎn)或清算的案例較少，多選擇兼并重組，避免對(duì)當(dāng)?shù)厝谫Y環(huán)境的破壞。未來(lái)可能有部分城投公司會(huì)破產(chǎn)清算。另?yè)?jù)記者了解，鑒于城投破產(chǎn)對(duì)市場(chǎng)的巨大沖擊，監(jiān)管部門要求城投破產(chǎn)需要上級(jí)政府審定，并知會(huì)央行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等相關(guān)部門，確保風(fēng)險(xiǎn)可控。
江蘇省在10月份印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的實(shí)施意見》中表示，有序推進(jìn)地方融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，剝離其政府融資職能，對(duì)失去清償能力的要依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算。云南省10月印發(fā)的《關(guān)于完善省以下財(cái)政體制深化預(yù)算管理制度改革的意見》也有同樣提法。此前，貴州省9月印發(fā)的《貴州省政府投資項(xiàng)目管理辦法》也表示，對(duì)嚴(yán)重資不抵債、失去清償能力的國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)，要依法實(shí)施破產(chǎn)重組或者清算。這一提法引起市場(chǎng)關(guān)注。實(shí)際上，中央已經(jīng)多次提出類似表述。國(guó)務(wù)院今年4月13日公布《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》提出，清理規(guī)范地方融資平臺(tái)公司，剝離其政府融資職能，對(duì)失去清償能力的要依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算。而2018年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債約束的指導(dǎo)意見》提出，對(duì)嚴(yán)重資不抵債失去清償能力的地方政府融資平臺(tái)公司，依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算，堅(jiān)決防止“大而不能倒”，堅(jiān)決防止風(fēng)險(xiǎn)累積形成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，要做好與企業(yè)破產(chǎn)相關(guān)的維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定工作。因此，貴州、江蘇、云南、湖南等省份關(guān)于“國(guó)企或平臺(tái)破產(chǎn)重組、清算”的表述并非新提法，而是沿用中央文件的表述。但地方重提體現(xiàn)了對(duì)中央政策執(zhí)行的決心、打破城投剛兌的態(tài)度。滬上某大型券商固收投資人士表示，上述省份要么城投債規(guī)模高要么償債壓力較大。在城投非標(biāo)違約已趨于常態(tài)化的環(huán)境下，地方政策的發(fā)布體現(xiàn)了他們對(duì)中央政策執(zhí)行的決心。值得注意的是，城投破產(chǎn)也是化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的措施之一。財(cái)政部于2018年10月發(fā)布的《地方全口徑債務(wù)清查統(tǒng)計(jì)填報(bào)說(shuō)明》中列舉了六種化債方式：②出讓政府股權(quán)以及經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益償還，③利用項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營(yíng)收入償還，④合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營(yíng)性債務(wù)，廣發(fā)證券首席固收分析師劉郁表示，近些年來(lái)，雖然政府文件反復(fù)提及清理城投平臺(tái)債務(wù)，但由于特定歷史時(shí)期發(fā)展的需要，城投融資相關(guān)政策也始終在松與緊之間周期性循環(huán)。這反映雖然關(guān)于地方政府融資平臺(tái)債務(wù)化解的政策導(dǎo)向早已明晰，但實(shí)際執(zhí)行的過(guò)程持久、拉鋸。具體處置措施可能需要根據(jù)市場(chǎng)反饋進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)，從而在不引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的背景下，化解政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
依據(jù)財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于貫徹國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知相關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)預(yù)〔2010〕412號(hào)）文，融資平臺(tái)公司是指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能，并擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，包括各類綜合性投資公司。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前融資平臺(tái)數(shù)量上萬(wàn)家。中金公司此前測(cè)算稱，地方融資平臺(tái)的帶息負(fù)債超過(guò)30萬(wàn)億人民幣，占GDP的比例為34％。但平臺(tái)公司的償債保障比率只有0.4倍，即這些企業(yè)的經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流無(wú)法支付當(dāng)年到期的債務(wù)和利息。“本質(zhì)而言，城投大多資不抵債。如果真的市場(chǎng)化，大多是破產(chǎn)重組。所以前述條款是賦予地方在處置債務(wù)問(wèn)題時(shí)可以采取的手段，但是不能引發(fā)區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。這樣的處置思路，是以市場(chǎng)資產(chǎn)消滅為手段的，類似于核威懾，輕易不會(huì)動(dòng)用?！鼻笆鰷夏炒笮腿坦淌胀顿Y人士稱。根據(jù)破產(chǎn)法，進(jìn)入破產(chǎn)重整或清算的前提是企業(yè)法人不能清償?shù)狡趥鶆?wù), 并且資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)或者明顯缺乏清償能力。在進(jìn)入破產(chǎn)清算程序后，以往企業(yè)在編制財(cái)務(wù)報(bào)表時(shí)采用的“持續(xù)經(jīng)營(yíng)”假設(shè)將不復(fù)存在，應(yīng)以“評(píng)估清算價(jià)值”作為財(cái)務(wù)報(bào)表的編制目的。分析來(lái)看，城投破產(chǎn)清算和普通企業(yè)很不一樣：①一方面，融資平臺(tái)公司的實(shí)物資產(chǎn)公益性較強(qiáng)、流動(dòng)性較弱，可能面臨無(wú)法變現(xiàn)也很難確認(rèn)價(jià)值的風(fēng)險(xiǎn)。②另一方面，融資平臺(tái)公司與地方政府之間常有大量的資金往來(lái)，也有對(duì)地方政府的應(yīng)收款項(xiàng)。在破產(chǎn)清算環(huán)節(jié)，地方政府的應(yīng)付款項(xiàng)能否支付、如何支付、是否會(huì)打折，都是對(duì)破產(chǎn)清算影響較大且受關(guān)注度較高的問(wèn)題。
更為關(guān)鍵的是，市場(chǎng)認(rèn)為融資平臺(tái)有地方政府的隱性背書。城投破產(chǎn)清算如處理不當(dāng)，容易引發(fā)債權(quán)人對(duì)地方政府逃廢債的質(zhì)疑，甚至帶來(lái)區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。記者了解到，鑒于城投破產(chǎn)對(duì)市場(chǎng)的巨大沖擊，對(duì)嚴(yán)重資不抵債或失去清償能力的融資平臺(tái)公司依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算前，要向上級(jí)政府報(bào)告并履行有關(guān)程序，并知會(huì)央行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)等相關(guān)部門，確保風(fēng)險(xiǎn)可控。近年來(lái)，隨著融資平臺(tái)違約增加，城投債的技術(shù)性違約也已出現(xiàn)。如2019年12月，上清所關(guān)于“16呼經(jīng)開PPN001”未能兌付回售資金的通知傳開。這只債券的發(fā)行主體為呼和浩特經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)投資開發(fā)集團(tuán)公司，屬于城投公司無(wú)疑。但是，這是一只私募債，而且在幾天之后問(wèn)題得到解決，公司部分償還了違約資金。城投債違約背后是地方政府居高不下的債務(wù)壓力，因此市場(chǎng)也高度關(guān)注地方是否會(huì)采用破產(chǎn)清算的方式化解隱性債務(wù)。目前市場(chǎng)上還沒有看到真正意義上的城投破產(chǎn)重整或清算案例，但有一些城投子公司的破產(chǎn)案例。比如2020年10月，關(guān)于“18沈公用PPN001”未能按期足額支付本息的公告截圖在市場(chǎng)流傳，該債券發(fā)行人為沈陽(yáng)盛京能源發(fā)展集團(tuán)有限公司（曾用名“沈陽(yáng)城市公用集團(tuán)有限公司”）。截圖稱，因發(fā)行人于2020年10月23日收到沈陽(yáng)市中級(jí)法院送達(dá)的破產(chǎn)裁定，根據(jù)破產(chǎn)法46條規(guī)定，“未到期的債權(quán)，在破產(chǎn)申請(qǐng)受理時(shí)視為到期，附利息的債權(quán)自破產(chǎn)申請(qǐng)之日起停止計(jì)息”。18沈公用PPN001已于2020年10月23日提前到期并停止計(jì)息，發(fā)行人未能按期足額償付本息。不過(guò)，最后該只債券由擔(dān)保公司代償付。再如今年6月30日，主體評(píng)級(jí)為AAA的無(wú)錫市市政公用產(chǎn)業(yè)集團(tuán)有限公司發(fā)布公告稱，截至2020年12月31日，江蘇昌潤(rùn)城建開發(fā)有限公司、無(wú)錫鑫連鑫物資有限公司違約金額為6976.47萬(wàn)元，其中擔(dān)保人無(wú)錫市政建設(shè)集團(tuán)有限公司承擔(dān)的代償金額為374.42萬(wàn)元，該部分已由市政建設(shè)清償完畢。公告還稱，主債務(wù)人江蘇昌潤(rùn)城建開發(fā)有限公司，無(wú)錫鑫連鑫物資有限公司，目前無(wú)繼續(xù)經(jīng)營(yíng)的價(jià)值，計(jì)劃向法院申請(qǐng)破產(chǎn)清算。不過(guò)由于公開債券得到妥善處置、城投屬性較弱等因素，前述破產(chǎn)重組或清算事項(xiàng)發(fā)生時(shí)未引起資本市場(chǎng)的過(guò)度恐慌。比如沈陽(yáng)公用更名為盛京能源，公司能源屬性增強(qiáng)，企業(yè)的城投屬性有所淡化；無(wú)錫市政下屬兩公司城投屬性更弱。中金公司研究部董事總經(jīng)理許艷稱，平臺(tái)破產(chǎn)清算并非新的提法，市場(chǎng)短期或有過(guò)度擔(dān)憂的可能，但是長(zhǎng)期來(lái)看，融資平臺(tái)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型發(fā)展必然會(huì)帶來(lái)債務(wù)處置的市場(chǎng)化，對(duì)于確實(shí)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)差、資不抵債、公司自身無(wú)法清償債務(wù)的平臺(tái)公司，未來(lái)也定會(huì)出現(xiàn)破產(chǎn)清算的案例。申萬(wàn)宏源的一份研報(bào)稱，融資平臺(tái)將被剝離政府融資職能逐步轉(zhuǎn)向市場(chǎng)化，個(gè)別資質(zhì)較弱失去清償能力的平臺(tái)將面臨破產(chǎn)重整或清算，對(duì)弱資質(zhì)城投主體應(yīng)謹(jǐn)慎。劉郁表示，政策對(duì)于打破剛兌是認(rèn)真的，但是由于城投和地方政府之間關(guān)系的復(fù)雜性，打破剛兌可能會(huì)經(jīng)歷一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程，并且還要守住不引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。在這一過(guò)程中，市場(chǎng)的擔(dān)憂也會(huì)隨之加深，這會(huì)加劇城投內(nèi)部的分化。比如受發(fā)行政策導(dǎo)向的影響，債務(wù)率過(guò)高的區(qū)縣面臨債務(wù)收縮的過(guò)程。
