原創(chuàng)丨【國企改革深化提升系列】專題一：攻堅(jiān)克難，上下求索——改革開放以來國企改革的歷程和成果

國資委設(shè)立之初，意在依法履行出資人職責(zé)，實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開，社會公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能分開，不干預(yù)企業(yè)依法自主經(jīng)營。當(dāng)前各地國資監(jiān)管部門作為代表政府部門切實(shí)履行國有出資人職能的機(jī)構(gòu)，同時肩負(fù)國企出資人和國資監(jiān)管兩大職責(zé)。

從國企出資人職責(zé)來說，地方國資監(jiān)管部門履行出資人職責(zé)，以股東身份從公司治理層面參與國有企業(yè)管理，既包括主導(dǎo)地方全局國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，也包括制定《行使出資人權(quán)責(zé)清單》或《出資人監(jiān)管權(quán)責(zé)清單》等制度，對公司日常經(jīng)營管理事項(xiàng)進(jìn)行決策，例如對國有企業(yè)主營業(yè)務(wù)、國有產(chǎn)權(quán)變動、國有資本金變動等事項(xiàng)進(jìn)行核準(zhǔn)，決定是否通過上述事項(xiàng)的申請。

從國資監(jiān)管職責(zé)來說，地方國資監(jiān)管部門緊緊圍繞“管資本”這條主線，根據(jù)國企改革各項(xiàng)政策和制度，在明確管資本重點(diǎn)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，同步調(diào)整優(yōu)化監(jiān)管方式，對國有企業(yè)日常經(jīng)營管理行為進(jìn)行監(jiān)管。管企業(yè)與管資本的主要區(qū)別在于，管企業(yè)聚焦微觀主體，側(cè)重于監(jiān)管單個企業(yè)的具體經(jīng)營管理事項(xiàng)；管資本著眼于價值形態(tài)，既關(guān)注一個企業(yè)的資本，又關(guān)注資本的整體性和流動性，以更好地發(fā)揮國有資本的功能作用。管資本類似于“一行一局一會”對于金融機(jī)構(gòu)所行使的監(jiān)管職責(zé)，其邊界在于約束企業(yè)行為而不直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營行為。同樣在《行使出資人權(quán)責(zé)清單》或《出資人監(jiān)管權(quán)責(zé)清單》等制度上體現(xiàn)為，國資監(jiān)管部門對企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行任命，對企業(yè)國有資本經(jīng)營收益進(jìn)行管理等。

基于國資監(jiān)管部門現(xiàn)有工作職能，如何真正做到該管的要科學(xué)管理、絕不缺位，不該管的要依法放權(quán)、絕不越位，一定程度上滋生國資監(jiān)管與企業(yè)管理邊界不清的問題，成為國企改革進(jìn)程中的短板弱項(xiàng)。如何進(jìn)一步明細(xì)國資監(jiān)管和企業(yè)管理的邊界，事關(guān)優(yōu)化調(diào)整地方國資國企監(jiān)管架構(gòu)大布局，不可不察。

從2020年政府工作報告首次提及“國企要聚焦主責(zé)主業(yè)”，到國資委《關(guān)于做好2023年中央企業(yè)投資管理進(jìn)一步擴(kuò)大有效投資有關(guān)事項(xiàng)的通知》要求中央企業(yè)進(jìn)一步聚焦主責(zé)主業(yè)、發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，充分說明聚焦主業(yè)、做強(qiáng)實(shí)業(yè)，瘦身健體、提質(zhì)增效，是國企落實(shí)高質(zhì)量發(fā)展的要求。

2014年的新預(yù)算法和43號文發(fā)布后，明確規(guī)定除發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)，也不得通過企業(yè)舉借債務(wù)，要求剝離城投平臺的政府融資職能，2015年起城投平臺市場化轉(zhuǎn)型進(jìn)程加快。其業(yè)務(wù)主要分成三類：公益性、準(zhǔn)公益性和經(jīng)營性業(yè)務(wù)。其中公益性業(yè)務(wù)主要包括市政道路、橋梁、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，準(zhǔn)公益性業(yè)務(wù)包括保障房、安居工程、污水處理、垃圾處理、道路養(yǎng)護(hù)、軌道交通、高速公路、城市公共交通等，經(jīng)營性業(yè)務(wù)主要包括國有資產(chǎn)運(yùn)營、貿(mào)易、物業(yè)、礦山開采、房地產(chǎn)開發(fā)、文化旅游等。從實(shí)踐來看，準(zhǔn)公益性行業(yè)因其進(jìn)入壁壘很高且部分業(yè)務(wù)處于國家“兩新一重”發(fā)展戰(zhàn)略中的重要發(fā)展領(lǐng)域，可產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流或可享受政府穩(wěn)定補(bǔ)貼。三類業(yè)務(wù)的不同特點(diǎn)和屬性導(dǎo)致極易產(chǎn)生業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)不均衡的問題，這種不均衡是履行國企社會責(zé)任的“拉力”和政策要求下轉(zhuǎn)型發(fā)展的“推力”共同作用的結(jié)果。

從履行國企社會責(zé)任角度來看，各地國有企業(yè)特別是城投公司作為地方公益項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營的主力軍，依據(jù)國家和地方的產(chǎn)業(yè)政策、戰(zhàn)略規(guī)劃、發(fā)展需求等，立足自身功能定位，服務(wù)大局，改善民生，圍繞城市建設(shè)和民生類公益事業(yè)主動作為。而公益性項(xiàng)目普遍存在高投入、長周期、低回報的特點(diǎn)，無法及時收回前期資金投入，導(dǎo)致應(yīng)收賬款保持高位水平，使得部分城投公司長期依靠政府財政補(bǔ)貼維持項(xiàng)目運(yùn)營。

從政策要求轉(zhuǎn)型發(fā)展角度來看，為做強(qiáng)做優(yōu)做大國有企業(yè)，促進(jìn)企業(yè)聚焦主業(yè)發(fā)展和實(shí)施專業(yè)化經(jīng)營，增強(qiáng)企業(yè)核心競爭力，國有企業(yè)面臨優(yōu)化主業(yè)和培育業(yè)務(wù)投資結(jié)構(gòu)的考驗(yàn)。其中培育、整合、提升經(jīng)營性業(yè)務(wù)是城投公司增強(qiáng)造血機(jī)制、提升融資能力的重中之重。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“必須理直氣壯做強(qiáng)做優(yōu)做大，不斷增強(qiáng)活力、影響力、抗風(fēng)險能力，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值?！币虼耍劢怪鳂I(yè)拓展經(jīng)營性業(yè)務(wù)、開展多元化業(yè)務(wù)布局是城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的必由之路。

在地方財政收支平衡壓力明顯加大，在國有企業(yè)資源、資金有限現(xiàn)實(shí)困境下，如何創(chuàng)新公共服務(wù)領(lǐng)域的投融資和運(yùn)營模式，改善公益性業(yè)務(wù)和經(jīng)營性業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)比重，增強(qiáng)自我造血功能，將主責(zé)主業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做實(shí)，將成為國有企業(yè)突破轉(zhuǎn)型發(fā)展桎梏的關(guān)鍵。

國務(wù)院國資委研究中心黨委副書記、紀(jì)委書記提出，完善中國特色國有企業(yè)現(xiàn)代公司治理，要將黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各環(huán)節(jié)、黨組織內(nèi)嵌到公司治理結(jié)構(gòu)之中，建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度，健全權(quán)責(zé)法定、權(quán)責(zé)透明、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司治理機(jī)制，要確保公司治理的框架體系、推進(jìn)原則與運(yùn)行更加清晰。站在新一輪國企改革深化與加快建設(shè)世界一流企業(yè)的新征程上，剩下的短板弱項(xiàng)都是難啃的“硬骨頭”，需要始終錨定、縱橫貫通、改進(jìn)完善，充分認(rèn)識到中國特色國有企業(yè)現(xiàn)代公司治理的短板弱項(xiàng)，圍繞打造現(xiàn)代新國企深化改革，加快完善中國特色國有企業(yè)現(xiàn)代公司治理。從各地城投公司實(shí)踐來看，仍面臨以下問題：

（一）邊界清晰、協(xié)同共進(jìn)、制衡有效的治理機(jī)制有待健全

首先，黨委前置事項(xiàng)清單有待優(yōu)化和完善。黨委前置事項(xiàng)清單旨在明確黨委（黨組）在決策、執(zhí)行、監(jiān)督各環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)和工作方式，強(qiáng)調(diào)黨委會前置研究討論不等同于前置決定、不是代替董事會決策，要求總攬不包攬、到位不越位。其次，董事會科學(xué)決策有待規(guī)范。在董事會權(quán)責(zé)事項(xiàng)不清晰情況下，容易導(dǎo)致同一范圍主要人員對同一事項(xiàng)重復(fù)研究，難以保證決策質(zhì)量和效率。最后，經(jīng)理層履職行權(quán)未獲得保障。多數(shù)城投公司未明確經(jīng)理層關(guān)于一般事項(xiàng)和“三重一大”事項(xiàng)的權(quán)責(zé)邊界、議事規(guī)則和程序要求，導(dǎo)致難以持續(xù)深化三項(xiàng)制度改革，深入落實(shí)“三能”機(jī)制，以及加強(qiáng)經(jīng)理層成員任期制和契約化管理。

（二）因企施策、授權(quán)規(guī)范、分層分類的管控模式有待優(yōu)化

一方面，如何科學(xué)合理差異授權(quán)成為首要難題?？茖W(xué)合理差異授權(quán)要求照分層分類、放管結(jié)合的原則，一業(yè)一策、一企一策實(shí)行差異化授權(quán)。這就要求城投公司科學(xué)研判各子公司在集團(tuán)中的戰(zhàn)略定位、業(yè)務(wù)特點(diǎn)和能力水平，建立集權(quán)有道、分權(quán)有序、授權(quán)有章、用權(quán)有度的授權(quán)放權(quán)體系。具體來說，涉及到授權(quán)放權(quán)前制度建設(shè)、授權(quán)放權(quán)中信息檢測、授權(quán)放權(quán)后監(jiān)督管理三個方面，對城投公司頂層設(shè)計、專業(yè)人才等方面要求較高。另一方面，難以積極推進(jìn)精準(zhǔn)管控。如何針對子公司的功能定位、管理層級、股權(quán)架構(gòu)等方面，分別實(shí)施戰(zhàn)略型、運(yùn)營型、治理型等不同的管控模式，也是各地城投公司國企改革進(jìn)程中的短板弱項(xiàng)之一。精準(zhǔn)管控要求責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)相統(tǒng)一，授權(quán)、管理、服務(wù)相銜接，而從各地實(shí)踐來看，整合重組短期內(nèi)難以發(fā)揮效能，集團(tuán)和子公司屬松散型母子關(guān)系，非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，多數(shù)公司集團(tuán)化運(yùn)行機(jī)制尚未完全建立。

（三）系統(tǒng)完備、銜接匹配、執(zhí)行有效的制度體系有待完善

國務(wù)院國有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室專題推進(jìn)會信息顯示，在中央企業(yè)及各地國有企業(yè)，勞動、人事、分配三項(xiàng)制度改革已經(jīng)大范圍破冰破局，未來如何進(jìn)一步推動“三能”（管理人員能上能下、員工能進(jìn)能出、收入能增增減）機(jī)制在各層級企業(yè)普遍化、常態(tài)化運(yùn)行成為關(guān)鍵。經(jīng)理層成員任期制和契約化管理是三項(xiàng)制度改革的“牛鼻子”，然而三年行動以來尚未開展過管理人員競爭上崗、末等調(diào)整和不勝任退出的地方國有企業(yè)仍占多數(shù)。從城望集團(tuán)服務(wù)全國各地城投公司經(jīng)驗(yàn)來看，以薪酬為例，全面構(gòu)建“業(yè)績導(dǎo)向+精準(zhǔn)考核+剛性兌現(xiàn)”的差異化薪酬分配體系的城投公司較多，但依然面臨一些實(shí)質(zhì)性的挑戰(zhàn)。最突出的問題在于薪酬分配不公平依然存在，囿于行政化色彩濃重、人才匱乏、實(shí)際經(jīng)營情況不佳等困境，短期內(nèi)較難維系多元化的分配制度、福利制度和績效薪資制度，薪酬制度仍然存在存在較大優(yōu)化改善的空間。

行百里者半九十，新時代新征程如何切實(shí)提升補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)的緊迫感和針對性，有的放矢、對癥下藥、加快解決，要求國有企業(yè)以更高站位、更強(qiáng)責(zé)任、更大力度把國企改革向縱深推進(jìn)，堅(jiān)定走好中國式現(xiàn)代化新道路，繼續(xù)發(fā)揮經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)展“頂梁柱”“壓艙石”作用。