來源：《瞭望》新聞周刊

今年是鎮(zhèn)江“12年化債計劃”的第5個年頭，鎮(zhèn)江實際隱性債務(wù)化解進(jìn)度已完成過半，市場對于鎮(zhèn)江起步較早、維度相對豐富且持續(xù)有力的化債方式，認(rèn)可度有所提升。在當(dāng)前債務(wù)風(fēng)險嚴(yán)約束下，鎮(zhèn)江在債務(wù)管理方面的思考、進(jìn)展及實際效果，或可為后續(xù)其他地方防范化解地方債務(wù)風(fēng)險、制定一攬子化債方案提供參考。

實際隱性債務(wù)化解進(jìn)度已過半

鎮(zhèn)江，位于上海、南京兩大都市圈之間，是江蘇省下轄面積“最小”的地級市。揚(yáng)中，是鎮(zhèn)江“最小”的縣級市。2017年前后，這一總面積僅300余平方公里的“江中小島”，大小平臺類國有企業(yè)超過百家，政府性債務(wù)率居高不下。

伴隨2014年、2015年“國發(fā)43號文”“新預(yù)算法”等政策指引，各地進(jìn)入化債窗口期。2017年，全國金融工作會議召開，首次就防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險提出要求。

中國財政科學(xué)研究院研究員王澤彩分析指出，債務(wù)周期的形成源于發(fā)展的需要和地方政府的發(fā)展沖動。2017年之前，一些地方政府通過融資平臺等地方國有企業(yè)向銀行借債或在公開市場上發(fā)行債券（俗稱“城投債”），導(dǎo)致其債務(wù)不斷積累。

嚴(yán)監(jiān)管下，一些地方的債務(wù)風(fēng)險“浮出水面”。王澤彩說，鎮(zhèn)江的債務(wù)問題和矛盾暴露相對較早，舉債發(fā)展存在的積弊也相對暴露充分，加之政策層面、上級部門的重視與支持，鎮(zhèn)江在債務(wù)管理上介入早，債務(wù)管理上相對主動。

圍繞化債，鎮(zhèn)江在全市范圍建立了平臺、板塊、部門三位一體的考核機(jī)制，壓緊壓實債務(wù)化解的主體責(zé)任。債務(wù)管控被納入年度目標(biāo)考核，各地平臺公司都簽訂了債務(wù)管控目標(biāo)責(zé)任狀，并且逐一分解、層層壓實，確保到人、到崗、到位。

痛定思痛，鎮(zhèn)江全域陸續(xù)進(jìn)入全力“化債模式”。

“過緊日子，在鎮(zhèn)江不是一句空話?！辨?zhèn)江揚(yáng)中市委書記張德軍說，刀刃向內(nèi)，是要對著自身、向內(nèi)部深度挖潛，首先要大力壓控自身的行政運行成本?！拔覀兊摹?jīng)費從2018年開始連年下降，現(xiàn)在基本降到了全省最低水平。揚(yáng)中的政府性債務(wù)率也實現(xiàn)了‘四連降’?！彼f。

鎮(zhèn)江市市長徐曙海說，今年是12年化債計劃的第5個年頭，鎮(zhèn)江的實際隱性債務(wù)化解進(jìn)度已完成過半，債務(wù)總額增長勢頭遏制住了，融資環(huán)境趨于正常，市場評價逐步得到改善。

根據(jù)Wind口徑，鎮(zhèn)江市主要國有企業(yè)2020年1月1日至2023年9月30日，每月發(fā)行債券加權(quán)平均發(fā)行利率從峰值6.33%下降至3.56%，其中，加權(quán)平均中債估值收益率與加權(quán)平均發(fā)行利率之間差距不斷收窄，市場認(rèn)可度明顯提升。

2023年10月11日、10月13日，聯(lián)合資信評估股份有限公司、東方金誠國際信用評級公司分別發(fā)布公告，將鎮(zhèn)江產(chǎn)業(yè)投資控股集團(tuán)有限公司（簡稱“鎮(zhèn)江產(chǎn)投”）、鎮(zhèn)江城市投資控股集團(tuán)有限公司（簡稱“鎮(zhèn)江城投”）的主體信用等級評定為AAA，評級展望為“穩(wěn)定”。這是當(dāng)?shù)貒衅髽I(yè)首次達(dá)到主體信用評級最高級別，實現(xiàn)了鎮(zhèn)江地區(qū)信用建設(shè)歷史性突破。

構(gòu)建“多維化債”格局

“從‘ICU病房搶救’到‘普通病房打點滴’的轉(zhuǎn)變”，是鎮(zhèn)江市委書記馬明龍，對當(dāng)?shù)貍鶆?wù)化解取得階段性成果的形象說法。

馬明龍將新增債務(wù)比作“病原體”，指出“化債”并非一蹴而就，要想“根治”，須堅持“西醫(yī)治療、中醫(yī)調(diào)理相結(jié)合”的方法，既要自上而下系統(tǒng)性考量，“一體化”協(xié)作推進(jìn)，“固本培元”；也要通過降成本、控規(guī)模、調(diào)結(jié)構(gòu)等具體措施“消炎”“止血”，運用好化債“組合拳”，逐步修復(fù)市場預(yù)期與信心，方能標(biāo)本兼治，推動化債取得成效。

“一盤棋”統(tǒng)籌，“一體化”推進(jìn)?！版?zhèn)江，可能是江蘇13個地市中唯一不是由常務(wù)副市長分管財政的。”徐曙海說，2020年4月，江蘇省委、省政府委派時任江蘇銀行副行長周凱任鎮(zhèn)江市副市長，負(fù)責(zé)財政、金融、國有資產(chǎn)管理等化債相關(guān)的各項工作，并陸續(xù)選派65名金融干部在鎮(zhèn)江各地掛職、任職，將懂金融的干部充實到鎮(zhèn)江各級黨委、政府班子之中。

徐曙海說，讓金融干部管理債務(wù)就是“選賢任能”，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事。地方債務(wù)問題歷史成因復(fù)雜，受關(guān)注度高，牽一發(fā)而動全身。由懂金融的人“統(tǒng)管”化債、全面操盤，才能第一時間把債務(wù)風(fēng)險管住，在需要“斷”的時候，把所有花錢敞口的“水龍頭”都斷掉，在需要“?！钡臅r候，打通部門壁壘，與金融機(jī)構(gòu)做好溝通，提高決策效率，把流動性穩(wěn)住、保住。

周凱上任第一件事，是建立起債務(wù)單位研判預(yù)警、市級平臺互助機(jī)制、銀行授信風(fēng)險資金池周轉(zhuǎn)等方面的“五道防火墻”?！拔耶?dāng)時感覺，鎮(zhèn)江短期之內(nèi)不能流動性‘出險’，因為每天有大量債務(wù)到期，隨時可能接續(xù)不上。建立防火墻機(jī)制以后，后續(xù)基本沒有再出現(xiàn)比較大的流動性事件，鎮(zhèn)江全市也未發(fā)生一起債務(wù)違約事件?！敝軇P說。

在周凱看來，鎮(zhèn)江化債是上下一心，“一盤棋”統(tǒng)籌，“一體化”推進(jìn)。據(jù)他介紹，為扎牢“債務(wù)管控”的制度籬笆，鎮(zhèn)江成立了市委、市政府主要負(fù)責(zé)同志為組長的市級地方債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡稱“領(lǐng)導(dǎo)小組”），統(tǒng)籌管理全市化債工作；構(gòu)建起市委、市政府以及相關(guān)部門、板塊、平臺公司等各層級參與的會議制度，定期調(diào)度推進(jìn)化債工作，研究解決重點難點問題。

以“組合式”打法解決系統(tǒng)性難題?！?019年，鎮(zhèn)江市推出具備特色的化債‘鎮(zhèn)江模式’——通過‘以債務(wù)置換為主，以城投平臺轉(zhuǎn)型、盤活存量資產(chǎn)等方式為輔’的途徑來平滑債務(wù)壓力?！睎|吳證券宏觀首席分析師陶川稱，一開始鎮(zhèn)江與國開行對接，力爭以長期限、低利息的專項貸款去置換短期限、高成本的隱性債務(wù)，但該方案并未順利落地。之后隨著國辦《關(guān)于防范化解融資平臺公司到期存量地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的意見》的推出，鎮(zhèn)江市城投平臺得以通過商業(yè)銀行貸款去置換隱性債務(wù)，有序推進(jìn)了鎮(zhèn)江市的化債工作。

陶川認(rèn)為，債務(wù)置換是政府投資融資平臺在多重約束下化解隱性債務(wù)的“最優(yōu)解”之一。商業(yè)銀行協(xié)助城投公司開展隱性債務(wù)置換工作后，可優(yōu)化城投企業(yè)的債務(wù)結(jié)構(gòu)、騰挪化債空間。對于地方政府而言，降低債務(wù)利率的同時、還債期限也被拉長，這可以有效化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，是以時間換空間的“利器”。

今年1月10日鎮(zhèn)江市政府工作報告顯示，針對金融債務(wù)風(fēng)險，鎮(zhèn)江深入推進(jìn)“脫紅”“破冰”“削峰”“強(qiáng)基”四項計劃，2022年度目標(biāo)任務(wù)全面達(dá)成，金融生態(tài)持續(xù)向好。

進(jìn)一步梳理鎮(zhèn)江2017～2021年的政府決算報告，其化債途徑總體可歸納為：存量債務(wù)置換、盤活存量資產(chǎn)、財政資金償還、省市國企合作、加快地方融資平臺市場化轉(zhuǎn)型等。

如今，鎮(zhèn)江化債方案已從“四項計劃”擴(kuò)展為“五項計劃”。

——以“削峰計劃”降低融資成本，運用存量置換、到期償還等方式，迅速將高成本融資壓降下來，由市紀(jì)委監(jiān)委牽頭，各金融監(jiān)管部門密切配合，重點關(guān)注高成本融資中的顧問費、中介費等各類變相提高融資成本的不合理收費，對于超過融資成本管控線的融資逐筆報批，有效堵住融資的“出血點”。

以鎮(zhèn)江句容市為例，當(dāng)?shù)赝ㄟ^成立專項工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌全市資產(chǎn)資源，不斷提升對金融機(jī)構(gòu)的議價能力，避免融資成本惡性競爭。2020年初以來，存量債務(wù)融資成本累計下降接近70個BP（基點），票面成本8%以上融資實現(xiàn)清零，當(dāng)?shù)厝谫Y環(huán)境持續(xù)優(yōu)化。

——以“降色（脫紅）計劃”壓降政府性債務(wù)率，根據(jù)政府性債務(wù)率從低到高、逐個、限期“降色”，對“亮紅燈”地區(qū)“脫紅”，盡快將全市政府性債務(wù)率壓降到合理水平。

鎮(zhèn)江上下通過三年努力，全市8個縣市區(qū)中有多個板塊政府性債務(wù)率實現(xiàn)了大幅下降，其中有2個地區(qū)已經(jīng)壓降至債務(wù)“綠色”地區(qū)。

——以“破冰計劃”加快隱性債務(wù)化解，按照先易后難、逐個攻堅的原則，在預(yù)算資金安排、政府債券分配、土地上市指標(biāo)以及高質(zhì)量發(fā)展考核上給予資金及政策傾斜，統(tǒng)籌支持隱性債務(wù)余額較少、化債基礎(chǔ)較好的地區(qū)和單位實現(xiàn)隱性債務(wù)余額率先清零。

鎮(zhèn)江高新區(qū)于2019年率先成為鎮(zhèn)江市第一個實現(xiàn)隱性債務(wù)破冰清零的地區(qū)，潤州區(qū)于2022年末實現(xiàn)了隱性債務(wù)破冰清零。鎮(zhèn)江6家市屬國企平臺中，國控集團(tuán)、金港公司也于2022年末實現(xiàn)隱性債務(wù)清零。

——以“強(qiáng)基計劃”提升國有企業(yè)競爭力，通過注入礦產(chǎn)資源、按市場化原則劃轉(zhuǎn)上市公司股權(quán)、授予特許經(jīng)營權(quán)、組合其他各類優(yōu)質(zhì)資源等措施，加快平臺類國有企業(yè)市場化轉(zhuǎn)型。

鎮(zhèn)江市委、市政府要求各地國有企業(yè)，通過盤活國有資產(chǎn)方式，充分挖掘可化債資源。據(jù)鎮(zhèn)江市國資委統(tǒng)計：2018年，鎮(zhèn)江市屬國企營業(yè)收入僅為339.11億元；2022年，鎮(zhèn)江市屬國企營業(yè)收入達(dá)到446.9億元，利潤總額達(dá)到36.36億元。

此外，鎮(zhèn)江在全市范圍實現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)級平臺公司提級管理，清理壓降各類平臺公司超過100家，超額完成江蘇省下達(dá)清理壓降目標(biāo)任務(wù)。

——以“提升計劃”推動平臺公司評級上調(diào)，通過整合資產(chǎn)資源，優(yōu)化資產(chǎn)負(fù)債，提升平臺公司綜合競爭力和市場認(rèn)可度，推動部分平臺公司實現(xiàn)信用評級提升。

截至去年末，鎮(zhèn)江全市有7家平臺公司實現(xiàn)了信用評級提升，今年10月中旬，鎮(zhèn)江產(chǎn)投、鎮(zhèn)江城投信用評級提升至AAA，實現(xiàn)了全市AAA評級零的突破。

“鎮(zhèn)江在經(jīng)歷此次化債之后，當(dāng)?shù)爻峭度谫Y環(huán)境明顯改善、城投信用利差也顯著收窄?！碧沾ǚ治隽水?dāng)?shù)刎斦?shù)據(jù)，城投債發(fā)行、償還以及信用利差等數(shù)據(jù)指出，面對當(dāng)時地方財政收入階段性回落、債務(wù)率升高、市場擔(dān)憂加劇的情形，鎮(zhèn)江通過以上化債方式，基本有效控制住了債務(wù)違約風(fēng)險。

公開數(shù)據(jù)顯示：2018年鎮(zhèn)江GDP增速3%左右，在江蘇省13個地級市中墊底。2023年前三季度，鎮(zhèn)江市GDP增幅高于江蘇省平均水平，主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增幅位居全省前列。

探索“發(fā)展之變”路徑

“把細(xì)”是鎮(zhèn)江方言，意思是把賬目掰開來、揉碎了，一分一分地算。今年國慶前夕，記者來到鎮(zhèn)江回訪，談及現(xiàn)階段如何化債，“把細(xì)”是當(dāng)?shù)馗刹刻岬降母哳l詞匯。

“把細(xì)”，就是要在各種需要花錢的地方精打細(xì)算。鎮(zhèn)江揚(yáng)中市城市建設(shè)投資發(fā)展集團(tuán)有限公司（以下簡稱“揚(yáng)中城投”）董事長孫萬華說，城投作為企業(yè)，要自己養(yǎng)活自己，眼下更要“過緊日子”，必須加快推進(jìn)市場化改革，盡快把城投集團(tuán)轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶓w化經(jīng)營的國有企業(yè)。

發(fā)展中的問題還得靠發(fā)展來解決。馬明龍認(rèn)為，城市發(fā)展，不是靠沖動發(fā)債，也不是完全不投資、不建設(shè)，而是實事求是，在力所能及范圍內(nèi)，把錢花在刀刃上。在做到“化存量、遏增量”的基礎(chǔ)上，堅決加大人才政策資金投入，堅決挺起產(chǎn)業(yè)強(qiáng)市的“脊梁骨”。只有產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入，新增人口流量，才能帶動消費、拉動投資，帶動整個城市價值提升，形成解決債務(wù)問題的正向循環(huán)。

回訪最后一站，記者來到揚(yáng)中經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)（以下簡稱為“揚(yáng)中經(jīng)開區(qū)”）。傍晚時分，走在經(jīng)開區(qū)園博大道上，往來車輛不少，馬路兩邊成了臨時停車場，滿滿當(dāng)當(dāng)停了兩排車。此處是揚(yáng)中經(jīng)開區(qū)“大廠”扎堆之地，以此為中心方圓20多公里，在經(jīng)開區(qū)注冊的500多家企業(yè)中，高新技術(shù)企業(yè)占比超過1/10。

鎮(zhèn)江揚(yáng)中市副市長陳順志向記者介紹，這里也是上市公司集聚地，揚(yáng)中2家本土上市公司都在經(jīng)開區(qū)，還有1家已經(jīng)過會，另有3家也在積極謀劃上市，產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)逐步顯現(xiàn)。

化債進(jìn)展，來之不易。馬明龍指出，當(dāng)前，鎮(zhèn)江市債務(wù)管控雖然取得了階段性成效，但由于歷史欠賬較多，壓力依然巨大，任務(wù)依然繁重。

今年以來，江蘇省委把樹立和踐行正確政績觀作為第二批主題教育重要內(nèi)容，深入推進(jìn)違反客觀規(guī)律大干快上、舉債搞“半拉子工程”“形象工程”“面子工程”問題和黨員干部不擔(dān)當(dāng)不作為問題等專項整治，進(jìn)一步完善擔(dān)當(dāng)作為激勵保護(hù)機(jī)制。鎮(zhèn)江則將化債工作全面融入主題教育。

“鎮(zhèn)江化債還遠(yuǎn)未達(dá)到勝利。”財政部江蘇監(jiān)管局黨組書記、局長臧雪濤認(rèn)為，“風(fēng)險，即債務(wù)管理口徑”，在他看來，一切可能造成財政風(fēng)險的，都應(yīng)該都是納入管理。針對近來城投債風(fēng)險不斷顯化的問題，臧雪濤建議，在設(shè)區(qū)市及縣區(qū)盡快建立償債能力評估機(jī)制，同時把握好發(fā)展與安全的關(guān)系，防范財政、金融風(fēng)險，推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展。

化債，難以一蹴而就，涉及深層次體制機(jī)制改革，也需要其他改革協(xié)同推進(jìn)。未來的化債方案，更有可能采取“組合拳”形式，多維度展開，并結(jié)合各地特點“量身定制”。正如鎮(zhèn)江化債方案，在一次次與現(xiàn)實矛盾、難題的激烈碰撞中，逐步勾勒出債務(wù)與發(fā)展的邊界。而這樣的探索，沒有完成時，只有進(jìn)行時。