政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)方案編寫(xiě)大綱

（2024年版，征求意見(jiàn)稿）

第一部分  概述

一、項(xiàng)目概況

項(xiàng)目全稱(chēng)及簡(jiǎn)稱(chēng)，建設(shè)目標(biāo)和任務(wù)、項(xiàng)目功能和定位、建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)工期、建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模、投資規(guī)模和資金來(lái)源，主要需求和產(chǎn)出（服務(wù)），主要技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，前期工作進(jìn)展情況等。

如項(xiàng)目涉及存量資產(chǎn)，應(yīng)說(shuō)明存量資產(chǎn)內(nèi)容、資產(chǎn)價(jià)值、資產(chǎn)權(quán)屬或權(quán)利、存量債務(wù)、建設(shè)運(yùn)營(yíng)時(shí)間等。涉及改擴(kuò)建的，應(yīng)說(shuō)明改擴(kuò)建和存量資產(chǎn)的關(guān)系。應(yīng)說(shuō)明存量資產(chǎn)評(píng)估情況（含評(píng)估單位、評(píng)估目的、評(píng)估方法等），并將評(píng)估報(bào)告作為附件。

二、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)等

實(shí)施機(jī)構(gòu)、政府出資人代表（如有）的職責(zé)及其獲縣級(jí)以上人民政府授權(quán)情況，并將相關(guān)授權(quán)證明文件附后。

三、特許經(jīng)營(yíng)主要內(nèi)容

簡(jiǎn)述收費(fèi)渠道和方式、特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施方式、特許經(jīng)營(yíng)期限、特許經(jīng)營(yíng)者的條件和選擇方式、特許經(jīng)營(yíng)服務(wù)范圍。說(shuō)明項(xiàng)目建設(shè)期是否提供政府投資支持、政府投資支持方式和預(yù)計(jì)金額或比例；是否按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)、補(bǔ)貼依據(jù)、補(bǔ)貼期限、具體補(bǔ)貼方式等；以及其他需要說(shuō)明的內(nèi)容。

四、政府承諾和保障

政府對(duì)項(xiàng)目前期、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期間的工作協(xié)助與支持，用地（用海）和移民搬遷安置補(bǔ)償，排他性約定等作出的承諾和保障等。

第二部分  項(xiàng)目可行性分析

一、建設(shè)必要性

簡(jiǎn)述項(xiàng)目建設(shè)背景及對(duì)項(xiàng)目所提供產(chǎn)品或服務(wù)的公共需求，分析其與重大戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策等政策和規(guī)劃的符合性，論證項(xiàng)目建設(shè)的必要性和建設(shè)時(shí)機(jī)的適當(dāng)性。在需求分析的基礎(chǔ)上，提出擬建項(xiàng)目功能定位、近期和遠(yuǎn)期目標(biāo)、產(chǎn)出（服務(wù)）的需求總量及結(jié)構(gòu)。

二、建設(shè)方案分析

詳細(xì)論述項(xiàng)目選址或選線方案、主要建設(shè)內(nèi)容及規(guī)模、建設(shè)主要約束條件、用地（用海）方式、選址地質(zhì)條件、周邊配套情況（如用水、用電、道路等）、建設(shè)工期和主要進(jìn)度節(jié)點(diǎn)，以及正常運(yùn)營(yíng)年份應(yīng)達(dá)到的產(chǎn)出能力和服務(wù)要求。明確項(xiàng)目預(yù)期達(dá)到的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、工程質(zhì)量和安全管理目標(biāo)等要求。通過(guò)技術(shù)、設(shè)備和工程方案的比選，確定項(xiàng)目初步建設(shè)方案。

大型、復(fù)雜及分期建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目整體規(guī)劃、資源利用條件及近遠(yuǎn)期需求預(yù)測(cè)，明確項(xiàng)目近遠(yuǎn)期建設(shè)規(guī)模、分階段建設(shè)目標(biāo)和建設(shè)進(jìn)度安排，并說(shuō)明預(yù)留發(fā)展空間及其合理性、預(yù)留條件對(duì)遠(yuǎn)期規(guī)模的影響等。

估算擬建項(xiàng)目從籌建、施工至投產(chǎn)所需的全部建設(shè)投資，包括建筑工程費(fèi)、設(shè)備購(gòu)置費(fèi)、安裝工程費(fèi)、工程建設(shè)其他費(fèi)和預(yù)備費(fèi)等。

三、要素保障條件

根據(jù)項(xiàng)目選址或選線方案，以及建設(shè)內(nèi)容和規(guī)模等要求，分析項(xiàng)目的要素保障條件及落實(shí)情況。說(shuō)明有關(guān)部門(mén)針對(duì)項(xiàng)目規(guī)劃、選址、用地（用海）等反饋意見(jiàn)情況。

（一）用地用海條件

說(shuō)明擬建項(xiàng)目用地總體情況和土地利用現(xiàn)狀，分析土地要素保障條件，提出集約節(jié)約用地要求。如涉及用海用島，應(yīng)明確具體方式、位置和規(guī)模等內(nèi)容。

（二）資源承載能力、生態(tài)敏感區(qū)等其他支撐條件

說(shuō)明項(xiàng)目取水、能耗、污染物排放和碳排放、生態(tài)敏感區(qū)約束等其他支撐條件。

四、運(yùn)營(yíng)服務(wù)要求

在保證達(dá)到產(chǎn)出能力和服務(wù)要求的前提下，研究提出項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)需要落實(shí)的外部條件、運(yùn)營(yíng)服務(wù)內(nèi)容、應(yīng)遵循的標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量規(guī)范以及安全保障要求。

五、主要風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

識(shí)別和分析項(xiàng)目準(zhǔn)備、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交階段的政策、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、工程、環(huán)境、資金等方面的主要風(fēng)險(xiǎn)。

第三部分  特許經(jīng)營(yíng)模式可行性論證

一、項(xiàng)目屬性分析

分析項(xiàng)目是否屬于具有一定公益性且存在經(jīng)營(yíng)收入的項(xiàng)目。市場(chǎng)化程度高的商業(yè)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，以及沒(méi)有經(jīng)營(yíng)收入的公益項(xiàng)目，不得采用特許經(jīng)營(yíng)模式；不得將以上類(lèi)型項(xiàng)目相互“打捆”，或者與適合采用特許經(jīng)營(yíng)模式的項(xiàng)目“打捆”開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作。

廠網(wǎng)一體化的污水管網(wǎng)、供熱管網(wǎng)、供水管網(wǎng)等項(xiàng)目，綜合交通運(yùn)輸多式聯(lián)運(yùn)的公水聯(lián)運(yùn)、公鐵聯(lián)運(yùn)等項(xiàng)目，以及通過(guò)產(chǎn)業(yè)鏈延伸等方式將公益性較強(qiáng)行業(yè)與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合、一體化實(shí)施的項(xiàng)目，可以綜合平衡項(xiàng)目收益，開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作。

對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目，應(yīng)參照《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單》，明確民營(yíng)企業(yè)持股要求或參與方式。

二、項(xiàng)目收費(fèi)渠道和方式

明確項(xiàng)目收費(fèi)渠道和方式（含潛在收費(fèi)渠道和方式），論證收費(fèi)渠道和方式的合法合規(guī)性，評(píng)價(jià)使用者支付意愿、支付能力和收益穩(wěn)定性，初步分析項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本、項(xiàng)目收費(fèi)情況以及該項(xiàng)目所屬領(lǐng)域現(xiàn)有的財(cái)政運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼政策，明確項(xiàng)目是否存在按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營(yíng)情形，明確是否不因采用政府和社會(huì)資本合作模式額外新增地方財(cái)政未來(lái)支出責(zé)任，確保項(xiàng)目符合使用者付費(fèi)要求。項(xiàng)目收費(fèi)屬于政府定價(jià)或指導(dǎo)價(jià)的，明確定價(jià)機(jī)制和調(diào)價(jià)機(jī)制。

三、項(xiàng)目盈利能力分析

研究使用者付費(fèi)收入的穩(wěn)定性和成長(zhǎng)性，在項(xiàng)目全部投資為權(quán)益資金的情形下，考察項(xiàng)目全生命周期的現(xiàn)金流入（含按規(guī)定享有的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼）和流出情況，分別計(jì)算基于項(xiàng)目投資現(xiàn)金流量表、特許經(jīng)營(yíng)者自有資金現(xiàn)金流量表的財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率等盈利能力指標(biāo)。

對(duì)于盈利能力不足的項(xiàng)目，研究分析通過(guò)多種方式提升項(xiàng)目總體盈利能力的可行性，主要包括合理確定特許經(jīng)營(yíng)期限、政府在建設(shè)期提供投資支持、依法依規(guī)合理調(diào)整土地規(guī)劃用途和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、提供與項(xiàng)目合理相關(guān)的資源補(bǔ)償?shù)?。如需政府投資支持的，應(yīng)說(shuō)明政府投資支持的具體方式、額度和時(shí)間節(jié)點(diǎn)等。必要情況下，應(yīng)對(duì)盈利能力指標(biāo)進(jìn)行敏感性分析及盈虧平衡分析。

以盈利能力角度分析是否適合采用特許經(jīng)營(yíng)模式。如采取多種方式后，盈利能力仍不足，則不應(yīng)采用特許經(jīng)營(yíng)模式。

四、比較優(yōu)勢(shì)分析

從項(xiàng)目全生命周期成本、產(chǎn)出或服務(wù)效果、建設(shè)運(yùn)營(yíng)效率、風(fēng)險(xiǎn)防范控制等方面，特別是對(duì)采取特許經(jīng)營(yíng)模式和傳統(tǒng)政府投資模式在投入產(chǎn)出、經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益等方面進(jìn)行比較分析，對(duì)項(xiàng)目是否適合采用特許經(jīng)營(yíng)模式進(jìn)行論證。

五、參與意愿分析

分析說(shuō)明社會(huì)資本參與意愿和金融機(jī)構(gòu)參與意愿；必要時(shí)，可面向社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)就項(xiàng)目關(guān)鍵條件開(kāi)展市場(chǎng)測(cè)試，說(shuō)明市場(chǎng)測(cè)試結(jié)果。

六、合法合規(guī)性分析

綜合上述分析，說(shuō)明上述特許經(jīng)營(yíng)安排是否存在違反法律法規(guī)、政策文件精神的情況，包括但不限于特許經(jīng)營(yíng)范圍或產(chǎn)出界定不清，一定區(qū)域或期限內(nèi)的排他性約定缺失，通過(guò)可行性缺口補(bǔ)助、承諾保底收益率、可用性付費(fèi)等方式使用財(cái)政資金彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本等。涉及外商投資企業(yè)參與的，說(shuō)明是否符合外商投資管理有關(guān)規(guī)定。

七、特許經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)分析

說(shuō)明采取特許經(jīng)營(yíng)模式是否存在相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，以及相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)是否可控。

第四部分  特許經(jīng)營(yíng)主要內(nèi)容

一、特許經(jīng)營(yíng)范圍

明確擬采取特許經(jīng)營(yíng)模式的項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、服務(wù)范圍等要求，以及特許經(jīng)營(yíng)者對(duì)項(xiàng)目周期各環(huán)節(jié)的責(zé)任。對(duì)于盤(pán)活存量資產(chǎn)項(xiàng)目，應(yīng)列明項(xiàng)目資產(chǎn)處置方式和程序等內(nèi)容，以及項(xiàng)目存量債務(wù)處理和職工安置等要求。

二、實(shí)施方式

確定擬采用特許經(jīng)營(yíng)模式的具體實(shí)施方式。新建項(xiàng)目可采用BOT、BOOT、DBFOT、BOO等方式，改擴(kuò)建項(xiàng)目可采用ROT方式，存量資產(chǎn)盤(pán)活可采用TOT等方式。說(shuō)明實(shí)施方式選擇的主要依據(jù)和考慮。

三、特許經(jīng)營(yíng)期限和資產(chǎn)權(quán)屬

明確特許經(jīng)營(yíng)期限，說(shuō)明特許經(jīng)營(yíng)期限確定依據(jù)。如將特許經(jīng)營(yíng)期限作為招標(biāo)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)以最終招標(biāo)確定的期限為準(zhǔn)。明確特許經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)和特許經(jīng)營(yíng)到期后的資產(chǎn)權(quán)屬情況。

四、特許經(jīng)營(yíng)主要原則和合作邊界

明確使用者付費(fèi)定價(jià)、調(diào)價(jià)機(jī)制和原則，以及期間各類(lèi)變更的處理原則等；明確特許經(jīng)營(yíng)各階段政府、特許經(jīng)營(yíng)者、項(xiàng)目公司的權(quán)利、義務(wù)等。

五、特許經(jīng)營(yíng)者選擇

（一）特許經(jīng)營(yíng)者基本條件

按照以下要求，明確特許經(jīng)營(yíng)者基本條件：除作為政府出資人代表參與地方政府通過(guò)資本金注入方式給予投資支持的項(xiàng)目外，地方本級(jí)國(guó)有獨(dú)資或國(guó)有控股企業(yè)（含其獨(dú)資或控股的子公司）不得以任何方式作為本級(jí)政府和社會(huì)資本合作新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目的聯(lián)合投標(biāo)方或項(xiàng)目公司股東；作為政府出資人代表時(shí)，原則上不得在項(xiàng)目公司中控股。

（二）特許經(jīng)營(yíng)者選擇方式

應(yīng)優(yōu)先采用公開(kāi)招標(biāo)方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者。如果不選擇公開(kāi)招標(biāo)方式，必須明確原因和依據(jù)。

（三）特許經(jīng)營(yíng)者選擇標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)特許經(jīng)營(yíng)者應(yīng)具備的條件提出要求，明確特許經(jīng)營(yíng)者應(yīng)具備的項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)、專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)能力、企業(yè)綜合實(shí)力、信用狀況等，并將項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)方案、收費(fèi)單價(jià)、特許經(jīng)營(yíng)期限、政府支持條件等作為選擇特許經(jīng)營(yíng)者的重要評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目，應(yīng)按照《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單》，明確鼓勵(lì)優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與的具體要求。

六、交易結(jié)構(gòu)與投融資結(jié)構(gòu)

（一）交易結(jié)構(gòu)

設(shè)計(jì)并繪制特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)圖，明確項(xiàng)目授權(quán)路徑、特許經(jīng)營(yíng)者持股比例、合同體系、項(xiàng)目管理結(jié)構(gòu)、資產(chǎn)形成與移交、政府監(jiān)管結(jié)構(gòu)，說(shuō)明實(shí)施機(jī)構(gòu)、政府方出資人代表（如政府資本金注入）等推進(jìn)主體的責(zé)任。明確正常運(yùn)營(yíng)情形下，特許經(jīng)營(yíng)者不得轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目公司股權(quán)的最短期限限制。

（二）投融資結(jié)構(gòu)

明確項(xiàng)目資本金比例、股東出資要求、融資方式及限制條件、建設(shè)期政府投資支持方式和預(yù)計(jì)金額或比例、政府或政府出資人代表對(duì)項(xiàng)目公司分紅的要求、項(xiàng)目公司清算后剩余收益分配要求等，以及銀行貸款等融資原則等。

七、監(jiān)督管理和運(yùn)營(yíng)評(píng)價(jià)

（一）監(jiān)督管理

明確實(shí)施機(jī)構(gòu)會(huì)同有關(guān)部門(mén)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目前期工作、建設(shè)實(shí)施、日常運(yùn)營(yíng)等環(huán)節(jié)的公共監(jiān)督要求。明確項(xiàng)目通過(guò)全國(guó)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)向社會(huì)公開(kāi)披露相關(guān)信息的內(nèi)容和要求，以及建設(shè)實(shí)施階段的過(guò)程審計(jì)和運(yùn)行階段的審計(jì)。

（二）運(yùn)營(yíng)評(píng)價(jià)

明確項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)情況的監(jiān)測(cè)分析、定期運(yùn)營(yíng)評(píng)價(jià)安排。應(yīng)從行業(yè)管理角度提出建設(shè)進(jìn)度、建設(shè)質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)等評(píng)價(jià)指標(biāo)，從協(xié)議執(zhí)行角度提出履約情況等評(píng)價(jià)指標(biāo)，從項(xiàng)目效果角度提出直接效果、外部影響、可持續(xù)性等評(píng)價(jià)指標(biāo)。如涉及財(cái)政資金使用的，還應(yīng)按有關(guān)規(guī)定提出對(duì)財(cái)政資金使用的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。

八、風(fēng)險(xiǎn)管控

針對(duì)項(xiàng)目全生命周期不同階段的政策、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、工程、環(huán)境、資金等方面的風(fēng)險(xiǎn)因素，提出風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施和建議，明確項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、特許經(jīng)營(yíng)者、項(xiàng)目公司等方面風(fēng)險(xiǎn)分配原則，明確政府承擔(dān)的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、政府不承擔(dān)的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)以及政府和特許經(jīng)營(yíng)者或項(xiàng)目公司共同承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。

九、政府承諾和保障

分析并明確政府對(duì)項(xiàng)目前期工作協(xié)助、用地（用海）和移民搬遷安置補(bǔ)償、排他性約定、投資支持、統(tǒng)一規(guī)定的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、有關(guān)配套設(shè)施和服務(wù)等做出的承諾和保障。明確使用者付費(fèi)機(jī)制下對(duì)收入來(lái)源、定價(jià)和調(diào)價(jià)、成本監(jiān)測(cè)等方面政策規(guī)定的保障，明確對(duì)影響項(xiàng)目收益來(lái)源的政府特殊要求（如收費(fèi)公路免費(fèi)通行、臨時(shí)價(jià)格優(yōu)惠）等的應(yīng)對(duì)性保障機(jī)制。

十、調(diào)整、變更等其他要求

明確協(xié)議變更和延期、價(jià)格調(diào)整、補(bǔ)貼調(diào)整、項(xiàng)目公司股權(quán)變更、政府臨時(shí)接管和征用、項(xiàng)目移交或提前退出、履約擔(dān)保、違約責(zé)任與爭(zhēng)議解決等要求。

第五部分  結(jié)論和建議

一、主要研究結(jié)論

通過(guò)總結(jié)項(xiàng)目可行性、特許經(jīng)營(yíng)模式可行性、特許經(jīng)營(yíng)主要內(nèi)容的研究結(jié)論，綜合判斷項(xiàng)目是否可行和特許經(jīng)營(yíng)模式是否可行。

二、問(wèn)題與建議

針對(duì)項(xiàng)目需要重點(diǎn)關(guān)注和進(jìn)一步研究的問(wèn)題，提出相關(guān)建議。

三、附表、附圖和附件

根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況和相關(guān)規(guī)范，附具必要的附表、附圖和附件，如實(shí)施機(jī)構(gòu)獲得政府授權(quán)的證明文件、政府出資人代表授權(quán)證明文件、項(xiàng)目選址文件（如有）、收費(fèi)文件（如有）、財(cái)務(wù)分析附表等。

（說(shuō)明：本編寫(xiě)大綱主要規(guī)范特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目，不涉及新建或改擴(kuò)建的TOT項(xiàng)目可參考本編寫(xiě)大綱適當(dāng)簡(jiǎn)化）