對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行分類，有利于增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)改革的精準(zhǔn)性、科學(xué)性，更有利于準(zhǔn)確理解、看待國(guó)有企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的功能定位。事實(shí)上，明確國(guó)有企業(yè)功能定位一直是我國(guó)國(guó)企改革的重中之重。2015年頒布的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》）將國(guó)有企業(yè)分為商業(yè)一類、商業(yè)二類、公益類，并基于此提出不同類型國(guó)有企業(yè)的差異化發(fā)展目標(biāo)。

本文通過(guò)系統(tǒng)分析2015年—2024年間國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，深入探討其功能使命的變遷軌跡與特征，檢驗(yàn)國(guó)有企業(yè)分類改革的具體成效。研究發(fā)現(xiàn)，《指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)后，國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)了從功能分類初步確立到充分聚焦主業(yè)的歷史性變遷。這一轉(zhuǎn)型的核心特征集中體現(xiàn)在國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局重心變化上。

整體來(lái)看，通過(guò)市場(chǎng)化手段推進(jìn)專業(yè)化整合與戰(zhàn)略性重組來(lái)提升國(guó)有企業(yè)的整體競(jìng)爭(zhēng)力，逐步實(shí)現(xiàn)了國(guó)有企業(yè)整體做強(qiáng)做優(yōu)做大的發(fā)展目標(biāo)。分項(xiàng)來(lái)看，商業(yè)類國(guó)有企業(yè)進(jìn)一步聚焦核心主業(yè)、強(qiáng)化戰(zhàn)略功能，致力于提升國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和資源配置效率；公益類國(guó)有企業(yè)則更加注重履行保障民生、服務(wù)社會(huì)的功能使命，在公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮了不可替代的作用。

作為中國(guó)特色社會(huì)主義公有制的重要實(shí)現(xiàn)形式，國(guó)有經(jīng)濟(jì)是保證社會(huì)主義制度的堅(jiān)實(shí)物質(zhì)基礎(chǔ)。為了保證社會(huì)主義國(guó)家的性質(zhì)和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力，我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)必須保持適度的規(guī)模優(yōu)勢(shì)與結(jié)構(gòu)比例，既通過(guò)質(zhì)的躍升確保其作為國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈的核心功能，更以量的合理增長(zhǎng)構(gòu)建起覆蓋全產(chǎn)業(yè)鏈的戰(zhàn)略安全屏障。

這不僅體現(xiàn)在國(guó)有企業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)力量的質(zhì)的規(guī)定性上，更需要在量的維度上超越一般宏觀調(diào)控工具的功能定位，以確保社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度的本質(zhì)屬性。十年來(lái)，國(guó)有企業(yè)改革遵循“做強(qiáng)做優(yōu)做大”的戰(zhàn)略部署，通過(guò)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的系統(tǒng)推進(jìn)，在動(dòng)態(tài)優(yōu)化中實(shí)現(xiàn)了從規(guī)模調(diào)整到能級(jí)躍遷的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)型。

2015年—2024年間，我國(guó)國(guó)有企業(yè)在數(shù)量、產(chǎn)業(yè)分布、區(qū)域分布等方面發(fā)生了顯著變化。從總量上看，通過(guò)市場(chǎng)化手段對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行戰(zhàn)略性重組、專業(yè)化整合，組建了中國(guó)資源環(huán)境集團(tuán)、中國(guó)星網(wǎng)、中國(guó)數(shù)聯(lián)物流、中國(guó)鐵塔、國(guó)家管網(wǎng)集團(tuán)等一大批國(guó)有企業(yè)。

同時(shí)，通過(guò)壓減法人戶數(shù)等行動(dòng)，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)戶數(shù)從2015年的51.95萬(wàn)戶優(yōu)化至2021年的45.69萬(wàn)戶，實(shí)現(xiàn)了存量資產(chǎn)的提質(zhì)增效。在完成階段性整合重組后，為適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，國(guó)有資本加速布局基礎(chǔ)保障領(lǐng)域和戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)、未來(lái)產(chǎn)業(yè)。

截至2024年底，國(guó)有企業(yè)數(shù)量穩(wěn)步回升到58.49萬(wàn)戶，同比增長(zhǎng)7.34%（數(shù)據(jù)均來(lái)自天眼查數(shù)據(jù)庫(kù)）；營(yíng)業(yè)總收入84.72萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)1.3%；利潤(rùn)總額4.35萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)0.4%（數(shù)據(jù)來(lái)自財(cái)政部）。

其中，第一產(chǎn)業(yè)國(guó)有企業(yè)數(shù)量增長(zhǎng)66.37%，主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和糧食安全體系的強(qiáng)化投入；第二產(chǎn)業(yè)國(guó)有企業(yè)數(shù)量增長(zhǎng)21.89%，集中體現(xiàn)在新型工業(yè)化進(jìn)程中戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展等；第三產(chǎn)業(yè)國(guó)有企業(yè)數(shù)量增長(zhǎng)25.60%，映射出數(shù)字經(jīng)濟(jì)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)融合發(fā)展的新趨勢(shì)。這種跨周期、跨產(chǎn)業(yè)的全面性戰(zhàn)略布局調(diào)整，筑牢了國(guó)民經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)盤(pán)，充分展現(xiàn)了國(guó)有企業(yè)在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的“壓艙石”作用。    

同時(shí)，我國(guó)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)業(yè)布局在四大區(qū)域的效果差異較大。截至2024年，東部、中部、西部和東北地區(qū)國(guó)有企業(yè)保有量分別為21.16萬(wàn)戶、18.13萬(wàn)戶、12.70萬(wàn)戶和5.91萬(wàn)戶，區(qū)域間分布深度差異仍然較大。

同時(shí)，我國(guó)四大區(qū)域三次產(chǎn)業(yè)發(fā)展非均衡性明顯。雖然目前已經(jīng)初步形成第一、第二產(chǎn)業(yè)國(guó)有企業(yè)主要位于中部地區(qū)（占比分別為38.08%、34.52%），第三產(chǎn)業(yè)主要位于東部地區(qū)（占比37.10%）的分布格局，但東部地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)企業(yè)數(shù)量?jī)H次于中部地區(qū)，占比高達(dá)34.14%，第二產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移的戰(zhàn)略目標(biāo)并未充分實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致西部地區(qū)在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移方面仍有較大的提升空間。

這就要求政府做好統(tǒng)籌規(guī)劃，推動(dòng)不同區(qū)域的國(guó)有企業(yè)根據(jù)資源稟賦、產(chǎn)業(yè)鏈上下游特點(diǎn)加強(qiáng)合作，促進(jìn)區(qū)域間生產(chǎn)要素的高效流動(dòng)與整合。通過(guò)構(gòu)建四大區(qū)域國(guó)有企業(yè)的協(xié)同發(fā)展機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)鏈銜接和功能協(xié)同，有效降低區(qū)域間同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)，推動(dòng)形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局，從而助力區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的全面落實(shí)。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》的出臺(tái)標(biāo)志著國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)入了以功能分類為導(dǎo)向的精準(zhǔn)施策階段。這一改革框架將國(guó)有資本配置與相關(guān)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)特征及市場(chǎng)結(jié)構(gòu)緊密結(jié)合，確保國(guó)有企業(yè)的布局與產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的功能屬性相契合，從而兼顧了國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)屬性與產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)特性。

在此背景下，國(guó)有企業(yè)進(jìn)一步聚焦核心功能定位，圍繞核心功能優(yōu)化資源配置、提升技術(shù)創(chuàng)新能力與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。根據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》確立的“商業(yè)一類”與“商業(yè)二類”分類改革框架，我國(guó)系統(tǒng)性推進(jìn)商業(yè)類國(guó)有企業(yè)差異化戰(zhàn)略布局。

十年來(lái)，主業(yè)處于關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專項(xiàng)任務(wù)的國(guó)有企業(yè)數(shù)量顯著提升，而主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)則逐漸減少，國(guó)有資本布局不斷優(yōu)化。

截至2024年，我國(guó)農(nóng)業(yè)、石油和天然氣開(kāi)采業(yè)、非金屬礦采選業(yè)、鐵路運(yùn)輸業(yè)、管道運(yùn)輸業(yè)、科技推廣和應(yīng)用服務(wù)業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)和相關(guān)服務(wù)等行業(yè)的國(guó)有企業(yè)數(shù)量分別增長(zhǎng)109.15%、129.55%、103.95%、146.55%、193.33%、134.01%、277.78%，充分保障了糧食安全、能源安全、原材料供應(yīng)、能源輸送等事關(guān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的實(shí)體產(chǎn)業(yè)以及科技創(chuàng)新等事關(guān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)效率的高科技產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

歸屬于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的國(guó)有企業(yè)增至12.38萬(wàn)戶，占國(guó)有企業(yè)總量的21.17%，較2015年（占國(guó)有企業(yè)總量的15.56%）上升近6個(gè)百分點(diǎn)【數(shù)據(jù)來(lái)自《戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)分類（2018）》、（國(guó)家統(tǒng)計(jì)局令第23號(hào)）與天眼查企業(yè)信息數(shù)據(jù)庫(kù)（http://www.tianyancha.com）的匹配結(jié)果】。批發(fā)業(yè)、零售業(yè)、住宿業(yè)、餐飲業(yè)等行業(yè)的國(guó)有企業(yè)數(shù)量呈現(xiàn)明顯下滑趨勢(shì)，分別下降20.96%、18.24%、22.14%、8.07%。通過(guò)上述調(diào)整，國(guó)有資本進(jìn)一步向關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，向關(guān)系國(guó)計(jì)民生的公共服務(wù)、應(yīng)急能力、公益性領(lǐng)域等集中，向前瞻性戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集中。在更好履行功能使命的同時(shí)，有效降低了由于過(guò)度多元化帶來(lái)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，保障了國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率和盈利能力的提高。

但值得注意的是，資本金融服務(wù)、其他金融業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等虛擬經(jīng)濟(jì)行業(yè)仍有大量國(guó)有企業(yè)集聚。資本金融服務(wù)甚至成為國(guó)有企業(yè)數(shù)量增長(zhǎng)最高的行業(yè)，增長(zhǎng)率達(dá)293.91%，其他金融業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)的增長(zhǎng)率也高達(dá)143.32%、84.08%。實(shí)際上，金融業(yè)發(fā)展具有兩重性。一方面，它與物質(zhì)資料生產(chǎn)緊密相連，成為實(shí)體經(jīng)濟(jì)的重要組成部分或其延伸；另一方面，在資本逐利的天性驅(qū)使下，金融業(yè)有可能脫離利潤(rùn)率較低的實(shí)體經(jīng)濟(jì)部門(mén)，并依托數(shù)字技術(shù)專注于虛擬經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的自我擴(kuò)張。

國(guó)有企業(yè)為在完成經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的同時(shí)獲得更高的經(jīng)濟(jì)效益，將資金大量投入了回報(bào)率相對(duì)更高的金融領(lǐng)域，導(dǎo)致實(shí)體經(jīng)濟(jì)部門(mén)的生產(chǎn)體系和流通環(huán)節(jié)內(nèi)部循環(huán)不暢、金融市場(chǎng)的不穩(wěn)定性和不確定性因素增加。因此，國(guó)有企業(yè)中涉及金融業(yè)的企業(yè)應(yīng)在統(tǒng)籌防控金融風(fēng)險(xiǎn)的前提下，切實(shí)做好科技金融、綠色金融、普惠金融、養(yǎng)老金融、數(shù)字金融“五篇大文章”，扎實(shí)推進(jìn)“科技—金融—產(chǎn)業(yè)”的良性循環(huán)。在此基礎(chǔ)上，企業(yè)應(yīng)當(dāng)兼顧全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，通過(guò)資本的流動(dòng)和配置，引導(dǎo)金融資本流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)部門(mén)中的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，促進(jìn)虛擬經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》在提出商業(yè)類國(guó)有企業(yè)聚焦主業(yè)的同時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了“推進(jìn)公益類國(guó)有企業(yè)改革”的重要?dú)v史使命。公益類國(guó)有企業(yè)以保障民生、服務(wù)社會(huì)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)越性的集中體現(xiàn)。

為適應(yīng)這一改革方向，公益類國(guó)有企業(yè)的分類管理及考核機(jī)制進(jìn)行了系統(tǒng)性優(yōu)化：考核重點(diǎn)從傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)轉(zhuǎn)向成本控制、產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量、運(yùn)營(yíng)效率及保障能力等維度，同時(shí)依據(jù)企業(yè)功能特點(diǎn)差異化設(shè)置經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)指標(biāo)和國(guó)有資產(chǎn)保值增值要求，并在考核體系中引入社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制，以全面反映其社會(huì)效益與公共價(jià)值。這一改革舉措不僅強(qiáng)化了公益類國(guó)有企業(yè)的功能屬性，也為實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)雙重使命的平衡提供了制度保障。

一直以來(lái)，我國(guó)國(guó)有企業(yè)積極履行社會(huì)責(zé)任，并積極發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。在民生保障領(lǐng)域，國(guó)有企業(yè)通過(guò)持續(xù)加大資源投入，顯著提升了公共服務(wù)供給能力。2015—2024年間，教育行業(yè)國(guó)有企業(yè)數(shù)量從0.04萬(wàn)戶增至0.12萬(wàn)戶，增幅246.3%；衛(wèi)生行業(yè)國(guó)有企業(yè)數(shù)量從0.02萬(wàn)戶增至0.05萬(wàn)戶，增幅172.2%；社會(huì)工作行業(yè)國(guó)有企業(yè)數(shù)量從0.02萬(wàn)戶增至0.09萬(wàn)戶，增幅361.42%；公共設(shè)施管理業(yè)國(guó)有企業(yè)數(shù)量從0.25萬(wàn)戶增至0.60萬(wàn)戶，增幅140.19%。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施過(guò)程中，2024年中央企業(yè)在256個(gè)定點(diǎn)幫扶縣累計(jì)投入和引進(jìn)無(wú)償幫扶資金57.32億元，引進(jìn)幫扶企業(yè)1400多個(gè)，引進(jìn)企業(yè)投資額164億元。

這些變化反映了國(guó)有企業(yè)在保障和改善民生方面的重要作用。在生態(tài)文明建設(shè)領(lǐng)域，國(guó)有企業(yè)同樣展現(xiàn)出責(zé)任擔(dān)當(dāng)。生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理業(yè)國(guó)有企業(yè)數(shù)量從0.07萬(wàn)戶增至0.19萬(wàn)戶，增幅155.30%；水利管理業(yè)國(guó)有企業(yè)數(shù)量從0.07萬(wàn)戶增至0.18萬(wàn)戶，增幅147.15%。在綠色轉(zhuǎn)型實(shí)踐方面，2024年中央企業(yè)充分發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新和管理優(yōu)化，在前三個(gè)季度實(shí)現(xiàn)了顯著的節(jié)能減排成效：萬(wàn)元產(chǎn)值綜合能耗同比下降2.7%，萬(wàn)元產(chǎn)值二氧化碳排放量降低3.9%。這不僅彰顯了國(guó)有企業(yè)在環(huán)境治理和可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，更為推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)提供了有力支撐，在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一方面作出了積極貢獻(xiàn)。

要保障國(guó)有企業(yè)的持久活力，公益類國(guó)有企業(yè)需引入信息化、數(shù)字化管理工具，以優(yōu)化管理流程、提升管理效能，并降低運(yùn)營(yíng)成本。此外，企業(yè)可在非核心業(yè)務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，采取合理化收費(fèi)策略或開(kāi)展合作經(jīng)營(yíng)等模式，以填補(bǔ)資金缺口，從而實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置與企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

國(guó)有企業(yè)對(duì)國(guó)計(jì)民生的貢獻(xiàn)不僅體現(xiàn)在對(duì)公益類國(guó)有企業(yè)發(fā)展的傾斜，更體現(xiàn)在通過(guò)優(yōu)化布局提高收益，進(jìn)而提高上繳公共財(cái)政的國(guó)有資本收益數(shù)量。2024年，我國(guó)國(guó)有企業(yè)應(yīng)交稅費(fèi)5.88萬(wàn)億元，較2015年的3.86萬(wàn)億元上升52.33%?？梢哉f(shuō)，國(guó)有企業(yè)不僅實(shí)現(xiàn)了自身的穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)，還使廣大公眾真正享受國(guó)有企業(yè)發(fā)展的“紅利”，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了強(qiáng)大支撐。

但值得注意的是，2023年以來(lái)，我國(guó)國(guó)有企業(yè)應(yīng)交稅費(fèi)出現(xiàn)了下滑趨勢(shì)，2023年、2024年分別同比下降0.5%、0.7%。國(guó)有企業(yè)作為國(guó)家財(cái)政收入的重要來(lái)源，其應(yīng)交稅費(fèi)的下降將直接削弱財(cái)政收入的穩(wěn)定性。這種下降趨勢(shì)若持續(xù)，可能加劇地方財(cái)政壓力。尤其是在經(jīng)濟(jì)下行周期中，財(cái)政收入的減少將限制政府實(shí)施逆周期調(diào)控的能力，影響基礎(chǔ)設(shè)施投資、公共服務(wù)供給和社會(huì)福利支出的可持續(xù)性。因此，國(guó)有企業(yè)應(yīng)通過(guò)進(jìn)一步優(yōu)化布局和深化改革，加快實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，從而增強(qiáng)整體價(jià)值創(chuàng)造能力。

內(nèi)容來(lái)源：《國(guó)資報(bào)告》

原文標(biāo)題：《從國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局重心變化看國(guó)有企業(yè)功能使命變遷》（作者范欣為中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長(zhǎng)，邱賽男為中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生）

（本文為國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目：21BJL041）