丨上期回顧：《城市更新地塊合規(guī)開發(fā)的步驟、模式、案例和建議》

丨下期預(yù)告：《城市更新政策匯總》

2020年至今，全國(guó)多個(gè)省市結(jié)合本省市實(shí)際發(fā)布了關(guān)于落實(shí)城市更新政策的條例、管理辦法或指導(dǎo)意見。作為城市更新政策中不可或缺的一環(huán)，土地供應(yīng)無疑是業(yè)界關(guān)注的焦點(diǎn)。除去市場(chǎng)上常見的“招拍掛”形式，協(xié)議出讓在各省市的城市更新政策中也頻繁出現(xiàn)。本文將結(jié)合現(xiàn)行法規(guī)中有關(guān)協(xié)議出讓供地方式的規(guī)定，對(duì)各省市城市更新政策中的協(xié)議出讓相關(guān)條款進(jìn)行梳理總結(jié)。

（一）協(xié)議出讓在城市更新中的應(yīng)用

1.現(xiàn)行法律框架下的協(xié)議出讓

一項(xiàng)政策的出臺(tái)須伴隨著后續(xù)配套措施的落實(shí)，在十四五規(guī)劃明確提出實(shí)施城市更新行動(dòng)后，盡管各省市紛紛響應(yīng)號(hào)召制定政策，但是協(xié)議出讓這一本身有嚴(yán)格限制的土地供應(yīng)方式應(yīng)如何在城市更新行動(dòng)中得以實(shí)踐，又要做到與上位法不相抵觸，與其相關(guān)的實(shí)施主體、適用條件等問題也接踵而至，成為擺在不少省市面前的一道難題。

就目前已有的城市更新政策來看，西安、云南、福州、無錫、上海等地在協(xié)議出讓相關(guān)政策的制定上較為保守，或是點(diǎn)到即止地以協(xié)議搬遷進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記作為土地使用權(quán)、房屋所有權(quán)變動(dòng)的方式，或是明確了在符合法定條件下可以辦理協(xié)議出讓，物業(yè)權(quán)利人也可以協(xié)議將房地產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓給其他主體以辦理存量補(bǔ)地價(jià)和不動(dòng)產(chǎn)權(quán)登記，相比其他省市而言屬于較為籠統(tǒng)的規(guī)定。

此外，如北京市頒布的《關(guān)于開展老舊廠房更新改造工作的意見》《關(guān)于開展老舊樓宇更新改造工作的意見》《北京市人民政府關(guān)于實(shí)施城市更新行動(dòng)的指導(dǎo)意見》中也規(guī)定了更新項(xiàng)目中不符合《劃撥用地目錄》的，可以協(xié)議方式辦理用地手續(xù)，以及租賃期滿后可以協(xié)議方式辦理用地手續(xù)兩種情形；重慶市頒布的《重慶市城市更新管理辦法》規(guī)定了城市更新項(xiàng)目可以采取協(xié)議出讓方式辦理供地手續(xù)；青島市頒布的《青島市人民政府關(guān)于推進(jìn)城市更新工作的意見》規(guī)定了拆除重建類城市更新項(xiàng)目符合協(xié)議出讓條件的，土地可以依法采取協(xié)議補(bǔ)地價(jià)方式辦理相關(guān)手續(xù)，本質(zhì)上也是協(xié)議出讓。以上均是在現(xiàn)有法律框架下的協(xié)議出讓規(guī)定，還需在后續(xù)政策落實(shí)上作進(jìn)一步探索。

2.特定情形下經(jīng)營(yíng)性用地的協(xié)議出讓

如前文所述，經(jīng)營(yíng)性用地一般而言須適用“招拍掛”等公開方式供地，但北京、重慶、徐州、長(zhǎng)沙等城市在制定政策方面，在遵循經(jīng)營(yíng)性用地“招拍掛”出讓的規(guī)定之外，允許某類特殊經(jīng)營(yíng)性用地采取協(xié)議出讓，一定程度上突破了“招拍掛”等方式的限制。

例如，北京市出臺(tái)政策文件，對(duì)于用途為配套設(shè)施的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，允許以協(xié)議方式出讓?！蛾P(guān)于開展危舊樓房改建試點(diǎn)工作的意見》中規(guī)定了“依據(jù)街區(qū)控規(guī)集約利用土地資源，可適當(dāng)利用地下空間、騰退空間和閑置空間補(bǔ)建區(qū)域經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性配套設(shè)施，其中經(jīng)營(yíng)性配套設(shè)施用地通過協(xié)議出讓方式供應(yīng)”，就北京的危舊樓房改建提出了經(jīng)營(yíng)性配套設(shè)施用地可適用協(xié)議出讓方式的思路，《北京市人民政府關(guān)于實(shí)施城市更新行動(dòng)的指導(dǎo)意見》也肯定了經(jīng)營(yíng)性設(shè)施以協(xié)議方式辦理用地手續(xù)的做法。

此外，在重慶、徐州、長(zhǎng)沙等地，相關(guān)文件規(guī)定允許某些“邊角地”等不具備單獨(dú)建設(shè)條件的經(jīng)營(yíng)性用地以協(xié)議方式出讓?！吨貞c市城市更新管理辦法》規(guī)定，城市更新項(xiàng)目中的“邊角地”“夾心地”“插花地”等零星土地，以及不具備單獨(dú)建設(shè)條件的土地中涉及經(jīng)營(yíng)性用途的，以協(xié)議出讓方式辦理供地手續(xù)。《徐州市城市更新改造指導(dǎo)意見（試行）》規(guī)定了經(jīng)營(yíng)性用地更新地塊與周邊“邊角地”“夾心地”“插花地”等無法單獨(dú)使用土地（累計(jì)面積不超過更新項(xiàng)目總面積的10%，且單宗地塊面積不超過3畝）合并的，經(jīng)市政府批準(zhǔn)并補(bǔ)繳土地出讓金后，可采用協(xié)議出讓方式完善供地手續(xù)。長(zhǎng)沙市頒布的《關(guān)于加強(qiáng)城市更新片區(qū)土地要素保障的通知》規(guī)定了城市更新片區(qū)范圍內(nèi)的邊角地、夾心地、插花地等零星經(jīng)營(yíng)性用地，在完善相關(guān)手續(xù)后采用協(xié)議出讓方式供地，以及國(guó)有（全資）公司投資建設(shè)的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、社區(qū)綜合體、養(yǎng)老設(shè)施等公共配套設(shè)施用地，可在符合協(xié)議出讓規(guī)定的前提下采取協(xié)議出讓方式供地。

3.珠三角城市更新的協(xié)議出讓

珠三角作為國(guó)內(nèi)城市更新政策落實(shí)的先行地，在城市更新政策制定和具體實(shí)踐上有更成熟的經(jīng)驗(yàn)，在以協(xié)議出讓方式供地方面出臺(tái)了更多的政策支持文件，在實(shí)踐方面也有文沖城中村改造項(xiàng)目、東城區(qū)牛山鐘屋圍舊村項(xiàng)目等項(xiàng)目采用協(xié)議出讓的典型案例。廣東省國(guó)土廳在2018年即頒布了《關(guān)于深入推進(jìn)“三舊”改造工作實(shí)施意見》，規(guī)定了涉及“三舊”改造的供地，除了政府收購(gòu)儲(chǔ)備后再次供地的，其余供地可以協(xié)議方式出讓；今年1月廣東省政府發(fā)布了《廣東省舊城鎮(zhèn)舊廠房舊村莊改造管理辦法》，對(duì)“三舊”用地和邊角地、夾心地、插花地以及其他用地，除政府收儲(chǔ)后按照規(guī)定劃撥或者公開出讓的情形外，再一次肯定了適用協(xié)議出讓的供地方式。

就此次的珠三角城市更新政策來看，協(xié)議出讓供地方式在珠三角城市更新中的應(yīng)用也延續(xù)了該區(qū)域既往相關(guān)政策，對(duì)比全國(guó)其他地方，顯現(xiàn)出對(duì)上位法“招拍掛出讓經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”這一原則更為大膽的突破。廣州的《廣州市城市更新條例（征求意見稿）》一方面重申城市更新項(xiàng)目符合規(guī)定可以協(xié)議方式出讓，且對(duì)于“三舊”用地、“三地”和其他用地，與上述用地置換后納入省“三舊”改造地塊數(shù)據(jù)庫的用地以及經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法表決通過后，納入舊村莊全面改造或者混合改造項(xiàng)目范圍且轉(zhuǎn)為國(guó)有性質(zhì)的留用地，可以通過劃撥或協(xié)議出讓；另一方面規(guī)定了城市更新項(xiàng)目征收、補(bǔ)償工作可以采用公開方式確定實(shí)施主體并協(xié)議出讓的方式。深圳的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》對(duì)于拆除重建類的城市更新項(xiàng)目，須由實(shí)施主體先向政府無償移交公共用地再通過協(xié)議方式拿地，但對(duì)于實(shí)施主體如何確定并沒有明確；珠海的《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新管理辦法》則明確了在拆建類城市更新項(xiàng)目中，通過公開方式選定實(shí)施主體并辦理協(xié)議出讓的模式。

4.租賃期滿以及過渡期滿后的協(xié)議出讓

北京、徐州等地規(guī)定了城市更新項(xiàng)目先租后讓以及過渡期滿后的協(xié)議出讓安排。即，對(duì)于城市更新項(xiàng)目采用土地租賃方式辦理用地手續(xù)的，租賃期滿后，可以續(xù)租，也可以協(xié)議方式辦理用地手續(xù)。此外，針對(duì)利用老舊廠房發(fā)展國(guó)家鼓勵(lì)和支持的新產(chǎn)業(yè)的城市更新項(xiàng)目，在滿足一定條件下，允許臨時(shí)變更建筑使用功能，用地主體可以在5年的過渡期內(nèi)按照原土地用途和權(quán)利類型使用土地。5年期滿或轉(zhuǎn)讓需辦理用地手續(xù)的，可按新用途、新權(quán)利類型，以協(xié)議方式辦理用地手續(xù)。過渡期滿后的協(xié)議出讓政策及實(shí)踐同樣也可能對(duì)經(jīng)營(yíng)性用地“招拍掛”出讓制度造成一定沖擊，但目前政策對(duì)于期滿后的新用途、新權(quán)利類型尚無進(jìn)一步的政策依據(jù)。

（二）協(xié)議出讓一般操作流程

總結(jié)各省市城市更新政策，協(xié)議出讓一般流程如下（以區(qū)為例）：

總體而言，目前國(guó)內(nèi)省市出臺(tái)的城市更新政策，在土地供應(yīng)方面提出了劃撥、出讓、出資入股、出租等多種靈活的方式，而協(xié)議出讓方式在城市更新經(jīng)營(yíng)性用地出讓中的應(yīng)用場(chǎng)景和范圍有可能進(jìn)一步擴(kuò)展。我們相信，靈活的供地方式將有利于市場(chǎng)主體參與城市更新進(jìn)程，提高市場(chǎng)主體參與城市更新的積極性和推動(dòng)城市更新的快速發(fā)展。但如何解決經(jīng)營(yíng)性用地協(xié)議出讓與上位法確定的“招拍掛”制度的沖突、協(xié)議出讓在城市更新項(xiàng)目中具體的程序操作、實(shí)施方式上仍留有空白，市場(chǎng)主體如何獲取項(xiàng)目用地等需要相關(guān)部門出臺(tái)具體的實(shí)施細(xì)則予以指導(dǎo)。期待各省市在城市更新政策制定和具體落實(shí)上的下一步行動(dòng)，通過政府、市場(chǎng)主體的共同努力，為各省市城市更新項(xiàng)目的開展提供更為清晰的指引。

相較傳統(tǒng)征收后公開出讓，協(xié)議出讓在土地利益再分配、理順歷史遺留問題等方面存在優(yōu)勢(shì)，通過協(xié)議出讓方式出讓給原土地使用權(quán)所有者，變更土地使用權(quán)性質(zhì)，實(shí)現(xiàn)土地權(quán)益的有效再分配。從政府的角度，協(xié)議出讓拓展了協(xié)議出讓的適用范圍，為地方探索推動(dòng)城市更新、精準(zhǔn)配置土地資源提供了更為豐富的政策工具；從改造原土地權(quán)屬人的角度，政策為土地權(quán)利人完善城市更新涉及的各類歷史用地手續(xù)、參與土地再開發(fā)利益分配提供了路徑，大大提高了土地原權(quán)利人自主改造的意愿；從市場(chǎng)開發(fā)主體的角度，協(xié)議出讓減少企業(yè)參與城市更新的不確定性，降低了改造門檻和改造成本，提高社會(huì)資本參與城市更新的意愿和效率。

同時(shí)，目前城市更新土地協(xié)議出讓政策仍存在一定問題和風(fēng)險(xiǎn)，如法定地位尚不明確，大部分城市的協(xié)議出讓政策仍在探索過程，尚未上升到法律法規(guī)層面，實(shí)施過程中部分優(yōu)惠政策措施尚無明確的法律法規(guī)和上位政策支撐,地方政府承擔(dān)一定的風(fēng)險(xiǎn)；地價(jià)計(jì)收有待完善，由于土地市場(chǎng)價(jià)格是動(dòng)態(tài)變化的過程，若地價(jià)評(píng)估機(jī)制不健全、地價(jià)評(píng)估時(shí)點(diǎn)滯后，容易出現(xiàn)地價(jià)測(cè)算偏低，導(dǎo)致政府土地收益低于正常水平。

為規(guī)范城市更新改造中為規(guī)范城市更新改造中協(xié)議出讓國(guó)有建設(shè)用地行為，2021年8月31日，佛山市自然資源局禪城分局發(fā)布關(guān)于印發(fā)《城市更新國(guó)有建設(shè)用地協(xié)議出讓操作指引》（以下簡(jiǎn)稱“指引”）的函，明確城市更新國(guó)有建設(shè)用地協(xié)議出讓程序?！吨敢访鞔_城市更新項(xiàng)目辦理協(xié)議出讓必須滿足五項(xiàng)前期條件，包括取得城市更新單元計(jì)劃批復(fù)；已完成按城市更新政策要求比例的被拆遷人簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議；凈用地范圍內(nèi)涉及集體土地性質(zhì)的，應(yīng)當(dāng)完成國(guó)有建設(shè)用地土地手續(xù)等等。從協(xié)議出讓程序來看（如下圖所示），大致分為申請(qǐng)、預(yù)審、初審、受理、擬定出讓方案、政府審批、合同簽訂等七大階段，其中在申請(qǐng)階段，舊村居改造項(xiàng)目先行供地地塊，需提供與改造范圍內(nèi)的被拆遷人簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議比例達(dá)100%的證明材料。

文沖（石化路以西）的現(xiàn)狀城中村，位于廣州市黃埔東路以北、石化路以西、烏涌河以東、萬科城市花園以南，總用地面積約50.49公頃。改造范圍內(nèi)共有1916戶，4896人，現(xiàn)狀總建筑面積為60.19萬平方米，現(xiàn)狀毛容積率1.27，建筑毛密度38.9%。項(xiàng)目按照“自主開發(fā)，整村改造”的模式實(shí)施改造，已于2009年開工建設(shè)，項(xiàng)目預(yù)算總投資約89.73億元。

（一）項(xiàng)目主要手續(xù)歷程

1．2002年“撤村改居”開始構(gòu)思城中村改造，主動(dòng)開展城中村改造的摸查和前期工作， 做了大量的可行性研究，編制《文沖舊村改造新村建設(shè)規(guī)劃》。

2．2006年委托編制《文沖石化路以西城中村改造方案》。

3．2007年，文沖經(jīng)聯(lián)社成立專門的城中村改造辦公室和工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并編制項(xiàng)目改造方案和拆遷補(bǔ)償安置方案。

4．2008年對(duì)項(xiàng)目改造方案進(jìn)行表決并一致通過。

5．2009年廣州市政府確定文沖石化路以西城中村改造項(xiàng)目為全市52條全面改造城中村名單之一。2009年6月廣州市城中村改造工作領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議（穗府會(huì)紀(jì)〔2009〕151號(hào)）批復(fù)改造方案。

6．2010年文沖經(jīng)聯(lián)社組織表決通過《文沖石化路以西城中村改造拆遷補(bǔ)償方案》，并開始與村民簽定拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議。2月26日獲得廣州市規(guī)劃局《關(guān)于原則同意城中村改造方案的復(fù)函》（穗規(guī)批〔2010〕51號(hào)）。

7．2012年1月31日獲得《關(guān)于同意文沖石化路以西城中村改造規(guī)劃方案調(diào)整的復(fù)函》（穗規(guī)批〔2012〕18號(hào)）。

8．2016年11月23日獲得《關(guān)于同意文沖石化路以西城中村改造規(guī)劃方案調(diào)整的復(fù)函》（穗國(guó)土規(guī)劃批〔2016〕75號(hào)）。

（二）項(xiàng)目改造模式

改造范圍內(nèi)土地原為文沖經(jīng)聯(lián)社及有關(guān)生產(chǎn)社的權(quán)屬集體用地，根據(jù)廣州市城市更新有關(guān)政策，項(xiàng)目全部用地已完成集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)國(guó)有建設(shè)用地審批手續(xù)，并由市國(guó)土部門按有關(guān)規(guī)定和程序?qū)⑷繌?fù)建安置區(qū)約26.62公頃用地劃撥至項(xiàng)目改造主體廣州黃埔文沖城中村改造投資有限公司，將全部融資區(qū)約23.87公頃用地協(xié)議出讓給項(xiàng)目改造主體廣州黃埔文沖城中村改造投資有限公司。2012年1月31日獲得《關(guān)于同意文沖石化路以西城中村改造規(guī)劃方案調(diào)整的復(fù)函》（穗規(guī)批〔2012〕18號(hào)）；2016年11月23日獲得《關(guān)于同意文沖石化路以西城中村改造規(guī)劃方案調(diào)整的復(fù)函》（穗國(guó)土規(guī)劃批〔2016〕75號(hào)）。

1．改造類型：政府主導(dǎo)，文沖集體經(jīng)濟(jì)組織自主改造，成立全資子公司為改造主體。

2．資金來源：政府不投入，改造成本全部由融資地塊協(xié)議出讓取得改造資金。

3．文沖集體經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展：改造后村集體利益不受損、居民生活水平漸步上升，為保障文沖集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，規(guī)劃在復(fù)建現(xiàn)有12萬平方米集體物業(yè)基礎(chǔ)上，另額外增加4.7萬平方米的復(fù)建村集體物業(yè)。

（三）主要措施

在改造原則上，按照“政府政策主導(dǎo)，文沖集體經(jīng)濟(jì)組織為改造主體；政府不投入，改造成本全部由拍賣地塊所取得的資金來承擔(dān)；轉(zhuǎn)制社區(qū)集體利益不受損、轉(zhuǎn)制社區(qū)居民生活水平不降低、保障轉(zhuǎn)制社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展”的原則統(tǒng)籌謀劃。

在改造模式上，前期采用“搬積木”形式滾動(dòng)發(fā)展。將多個(gè)地塊進(jìn)行“拆、建、補(bǔ)”，即把一號(hào)地塊的村民先臨遷出去，建成新樓后，再把他們安置回來，同時(shí)也把二號(hào)地塊的拆遷村民安置進(jìn)來，跟著再拆二號(hào)地塊，二號(hào)地塊建好后，接著是三號(hào)、四號(hào)地塊、以此類推；根據(jù)工作進(jìn)展實(shí)際情況，目前采取的模式是“拆卸動(dòng)遷成熟一片，見縫插針建設(shè)一片”。在改造模式上還將舊城更新安置與城中村改造融資密切結(jié)合，既解決了舊城改造安置用地難問題，又為整個(gè)城中村改造提供了資金支持。

在總體規(guī)劃上，采用商住分離的模式。改造后的地塊將分為三個(gè)部分，一是居民的回遷安置地塊，用來建設(shè)居民的回遷房；二是文沖的集體物業(yè)建設(shè)地塊，用來建設(shè)文沖集體經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目；三是拍賣地塊，用來建設(shè)商品房、商業(yè)區(qū)等。商業(yè)建筑主要集中在大沙東路、黃埔東路主干道及地鐵5號(hào)線文沖站周邊，形成繁華的商業(yè)氛圍。住宅建筑沿原有魚塘、河涌水系形成點(diǎn)式布局。主要公共建設(shè)配套設(shè)施包括了2所幼兒園、1所中學(xué)，1所小學(xué)、居民健身娛樂場(chǎng)所、文化站以及變電站、消防站等。安置房的戶型要求，由回遷戶代表參與設(shè)計(jì)，并建造多套面積不同戶型的板房，供改造地塊的居民現(xiàn)場(chǎng)觀看，提出相關(guān)修改意見。安置房設(shè)計(jì)新穎，結(jié)構(gòu)合理，功能齊全，并帶有簡(jiǎn)潔裝修。保留0.12萬平方米的古建筑物，以陸氏大宗祠為中心，形成約3萬平方米的古建筑群休閑文化廣場(chǎng)。

在創(chuàng)新工作機(jī)制上，從區(qū)公、檢、法、司等部門抽調(diào)人員組成區(qū)城中村改造工作組，派駐到文沖、橫沙和茅崗等舊村改造項(xiàng)目一線，重點(diǎn)突破動(dòng)遷難題，全力確保社會(huì)穩(wěn)定。工作組嚴(yán)格落實(shí)“五同”制度，與社區(qū)人員同工作、同學(xué)習(xí)、同生活、同加班夜訪、同研討，采取“聽、查、看、問、訪”等方式，收集和掌握村民的思想動(dòng)態(tài)和訴求，定期向區(qū)有關(guān)部門匯報(bào)反映，有效發(fā)揮“連心橋”作用。工作組成員采取先易后難、以點(diǎn)帶面、多管齊下的方法，打政策牌、感情牌，算經(jīng)濟(jì)賬、未來賬，取得村民的信任、理解和支持。在征地拆遷的攻堅(jiān)階段，主動(dòng)約請(qǐng)重點(diǎn)對(duì)象，會(huì)同社區(qū)干部和經(jīng)濟(jì)社社長(zhǎng)當(dāng)面溝通，促進(jìn)分歧達(dá)成一致，有效發(fā)揮“潤(rùn)滑劑”作用，有效促進(jìn)項(xiàng)目簽約動(dòng)遷和動(dòng)工建設(shè)加快實(shí)施。

（四）存在問題和原因

由于文沖等舊村改造項(xiàng)目成本核算中并無考慮城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)，且項(xiàng)目難以符合棚戶區(qū)改造相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和要求，導(dǎo)致文沖項(xiàng)目后續(xù)復(fù)建安置區(qū)物業(yè)無法辦理城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)減免手續(xù)，對(duì)項(xiàng)目改造資金平衡和建設(shè)實(shí)施造成影響。