截至2021年12月，各地國(guó)資委和地方國(guó)有企業(yè)掛圖作戰(zhàn)、跑表計(jì)時(shí)，實(shí)現(xiàn)三年改革任務(wù)70%的年度目標(biāo)；2022年收官之年還有30%的工作量，改革有望深化。相較于2013年-2016年由國(guó)資委牽頭，試點(diǎn)為主，兼并重組居多的國(guó)企改革第一階段，和2017年-2019年由發(fā)改委牽頭，混改作為改革突破口的第二階段，2019年后以《國(guó)企改革三年行動(dòng)計(jì)劃（2020-2022年）》為核心抓手，尤其2022年是國(guó)企改革三年行動(dòng)決戰(zhàn)決勝之年，國(guó)資委從時(shí)間上、內(nèi)容上反復(fù)強(qiáng)調(diào)國(guó)企改革重點(diǎn)任務(wù)。從2022年1月份國(guó)企改革重要會(huì)議來(lái)看（圖1），2022年“收官戰(zhàn)”改革重點(diǎn)聚焦“以管資本為主的國(guó)資監(jiān)管體制”、“中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)制度”兩條主線，包括提升監(jiān)管效能、推進(jìn)專業(yè)化整合、聚焦主責(zé)主業(yè)、完善公司治理機(jī)制等方面。

國(guó)資委內(nèi)容上要求把鎖定并高質(zhì)量完成重點(diǎn)任務(wù)、補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)、務(wù)求改革實(shí)效、實(shí)現(xiàn)改革成果全面穩(wěn)固化制度化作為今年改革工作的著力點(diǎn)，時(shí)間上要求確保上半年在重點(diǎn)難點(diǎn)任務(wù)上取得根本性突破，并完成三年行動(dòng)主體任務(wù)，在黨的二十大前基本完成三年行動(dòng)各項(xiàng)任務(wù)，在今年年底前完成掃尾工作，實(shí)現(xiàn)全面勝利收官。結(jié)合城望服務(wù)全國(guó)各地區(qū)縣城投公司的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，區(qū)縣城投國(guó)企改革收官面臨時(shí)間緊迫、內(nèi)容繁重的雙重壓力，滋生“紙面改革”、“數(shù)字改革”、進(jìn)度緩慢等問(wèn)題，面臨如何鞏固改革發(fā)展成果、實(shí)現(xiàn)上下通力合作、找準(zhǔn)改革發(fā)力點(diǎn)等問(wèn)題。

1.兼顧“回頭看”和“往前走”

國(guó)資委此前明確，今年作為國(guó)企改革三年行動(dòng)的收官之年，既要進(jìn)一步鞏固已取得的改革成果，又要針對(duì)前期的改革痛點(diǎn)、難點(diǎn)、堵點(diǎn)加力推進(jìn)。結(jié)合國(guó)企改革三年行動(dòng)“收官戰(zhàn)”優(yōu)化監(jiān)管體制、完善公司治理等重點(diǎn)任務(wù)，對(duì)于區(qū)縣城投公司而言，國(guó)企改革三年行動(dòng)是落實(shí)國(guó)企改革頂層設(shè)計(jì)的路線圖，三年的時(shí)間為路線圖中的“密集施工期”，在此時(shí)期內(nèi)新一輪國(guó)企改革氛圍濃厚、標(biāo)桿引領(lǐng)、經(jīng)驗(yàn)紛呈，將為區(qū)縣城投公司在當(dāng)前及未來(lái)較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)提供發(fā)展經(jīng)驗(yàn)借鑒?！笆展賾?zhàn)”后，完成路線圖中所有節(jié)點(diǎn)任務(wù)的國(guó)企將在新一輪國(guó)企改革中繼續(xù)領(lǐng)跑，而區(qū)縣城投公司則將穩(wěn)步前行，繼續(xù)掛圖作戰(zhàn)，收官不收兵。因此區(qū)縣城投公司應(yīng)做好改革發(fā)展成果鞏固工作，在重點(diǎn)改革領(lǐng)域建立常態(tài)長(zhǎng)效機(jī)制，以制度鞏固已有改革成果，改善前期改革痛點(diǎn)、難點(diǎn)，以改革新紅利激活增長(zhǎng)新動(dòng)力。

以內(nèi)蒙古自治區(qū)國(guó)企改革三年行動(dòng)推進(jìn)實(shí)踐為例，內(nèi)蒙古自治區(qū)印發(fā)了《國(guó)企改革三年行動(dòng)“回頭看”工作方案》，開(kāi)展國(guó)企改革三年行動(dòng)“回頭看”工作，系統(tǒng)盤點(diǎn)、鞏固深化國(guó)企改革三年行動(dòng)成果，總結(jié)好的經(jīng)驗(yàn)做法，補(bǔ)齊補(bǔ)強(qiáng)差距短板。

2.在高質(zhì)量上下功夫，杜絕“紙面”和“數(shù)字”改革

如何確保高質(zhì)量完成國(guó)企改革三年行動(dòng)目標(biāo)任務(wù)？翁杰明表示，要堅(jiān)決杜絕“紙面”改革和“數(shù)字”改革，將改革是否促進(jìn)了企業(yè)內(nèi)部治理機(jī)制、用人機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制等機(jī)制層面的轉(zhuǎn)變，是否真正產(chǎn)生從量變到質(zhì)變的改革實(shí)效，作為今年工作的著力點(diǎn)。國(guó)企屬性決定區(qū)縣城投公司將在和地方國(guó)資部門及其他相關(guān)部門演化博弈中尋求發(fā)展（政企演化博弈相關(guān)論述，參見(jiàn)城望原創(chuàng)文章《縣域城投將走向何方？——在演化博弈中尋求均衡》）。自國(guó)企改革三年行動(dòng)實(shí)施以來(lái)，多地區(qū)/縣委、區(qū)/縣政府高度重視、精心組織，立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，系統(tǒng)謀劃，積極做好各項(xiàng)國(guó)資監(jiān)管、國(guó)企改革等制度建設(shè)。但在實(shí)施過(guò)程中，各部門和公司未能堅(jiān)持“一盤棋、一條心”理念，各部門各自為政，公司孤軍奮戰(zhàn)，多數(shù)國(guó)資國(guó)企改革文件發(fā)布后多成擺設(shè)，國(guó)資局未能按照現(xiàn)有制度文件行權(quán)履職，改革多停留在“紙面”上。此外，在整合重組浪潮下，多數(shù)區(qū)縣城投公司資產(chǎn)整合僅成為“數(shù)字”整合，集團(tuán)公司與各子公司之間屬松散型母子關(guān)系，僅實(shí)現(xiàn)報(bào)表上合并，集團(tuán)化運(yùn)行機(jī)制尚未完全建立。從政府部門和城投公司關(guān)系來(lái)看，城投公司通過(guò)運(yùn)作由政府注入的資源、資產(chǎn)、資本、資金產(chǎn)生收益反哺政府，實(shí)現(xiàn)博弈均衡；從集團(tuán)公司和下屬子公司關(guān)系來(lái)看，建立集團(tuán)化架構(gòu)，分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分類管理，實(shí)現(xiàn)“集團(tuán)化管理、子公司實(shí)體運(yùn)營(yíng)”有利于統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)企改革進(jìn)程。

3.“抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)”并重

三年行動(dòng)方案以“抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)”為核心，以推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整為重點(diǎn)，以服務(wù)雙循環(huán)發(fā)展格局為指引，提出加快完善中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)制度、著力推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整、健全以管資本為主的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制等八項(xiàng)具體要求。結(jié)合2022年以來(lái)國(guó)企改革重要會(huì)議精神，區(qū)縣城投公司找準(zhǔn)改革著力點(diǎn)，必須奔著問(wèn)題去，以解決實(shí)際問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

針對(duì)當(dāng)前國(guó)有企業(yè)改革現(xiàn)狀，結(jié)合國(guó)資委黨委書記、主任郝鵬在發(fā)布會(huì)上提出的發(fā)力國(guó)企改革攻堅(jiān)的三個(gè)方向，以及對(duì)未來(lái)國(guó)資國(guó)企圖景的理解，“十四五”時(shí)期國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展，要找準(zhǔn)“三個(gè)著力點(diǎn)”。即一是抓重點(diǎn)，建立起市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制，在市場(chǎng)化用工改革、市場(chǎng)化薪酬機(jī)制、有效制衡的公司治理機(jī)制等方面下功夫；二是補(bǔ)短板，從無(wú)到有。解決重點(diǎn)領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)“卡脖子”問(wèn)題。區(qū)縣城投公司普遍存在資產(chǎn)體量小、信用評(píng)級(jí)低、現(xiàn)金流不足等生存問(wèn)題，解決“卡脖子”問(wèn)題就是要聚焦主責(zé)主業(yè)，通過(guò)經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)全力破除造血功能不強(qiáng)的頑瘴痼疾；三是強(qiáng)弱項(xiàng)，從弱到強(qiáng)，圍繞主業(yè)有效推進(jìn)企業(yè)戰(zhàn)略性重組和專業(yè)化整合，是國(guó)企改革“收官戰(zhàn)”的重中之重，圍繞“主業(yè)”重新洗牌，在地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈中凸顯國(guó)企擔(dān)當(dāng)，實(shí)現(xiàn)做強(qiáng)做優(yōu)做大。

1.以權(quán)責(zé)清單做好授權(quán)放權(quán)工作

實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值、防止國(guó)有資產(chǎn)流失，是國(guó)企改革的根本前提。國(guó)資委體系（包含國(guó)資委、國(guó)資辦、國(guó)資運(yùn)營(yíng)服務(wù)中心等）作為城投公司最大的控股股東，體現(xiàn)出資人意志行權(quán)履職，城投公司國(guó)企改革與地方政府支持密不可分。一方面，國(guó)資部門合理授權(quán)能夠激發(fā)城投公司內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。國(guó)資部門做好授權(quán)放權(quán)頂層設(shè)計(jì)，通過(guò)出臺(tái)國(guó)資部門履行出資人職責(zé)事項(xiàng)權(quán)責(zé)清單，明晰規(guī)劃與投資監(jiān)管、財(cái)務(wù)監(jiān)管、產(chǎn)權(quán)管理、改革改組、考核薪酬等授權(quán)放權(quán)事項(xiàng)，該管的要科學(xué)管理、絕不缺位，不該管的要依法放權(quán)、絕不越位。并推動(dòng)一級(jí)企業(yè)對(duì)所屬企業(yè)同步開(kāi)展授權(quán)放權(quán)，做到層層“松綁”，全面激發(fā)各層級(jí)城投公司活力。另一方面，權(quán)力下放后，城投公司進(jìn)一步厘清黨委會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層在機(jī)構(gòu)設(shè)置、規(guī)劃投資、資產(chǎn)處置、選人用人、薪酬分配、考核激勵(lì)、監(jiān)督約束等方面職權(quán)，形成以堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)董事會(huì)建設(shè)、規(guī)范治理、強(qiáng)化監(jiān)督等四個(gè)方面文件為支撐的公司治理制度體系。以制定“決策權(quán)責(zé)清單”方式將黨委會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層決策事項(xiàng)清單化，細(xì)化國(guó)資部門監(jiān)管外的其他決策事項(xiàng)，做到無(wú)縫對(duì)接、各司其職。

值得注意的是，翁杰明強(qiáng)調(diào)，“需要特別強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)于一些直接涉及子企業(yè)搶抓市場(chǎng)機(jī)遇的事項(xiàng)，即使集團(tuán)公司確需審批或備案，也應(yīng)當(dāng)‘特事特辦’，明確時(shí)限、提高效率，堅(jiān)決防止由于審批或備案時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，導(dǎo)致子企業(yè)貽誤戰(zhàn)機(jī)?！眳⒖肌墩憬贾輩^(qū)域性國(guó)資國(guó)企綜合改革試驗(yàn)實(shí)施方案》（2021年9月）中“選擇部分企業(yè)探索建立董事會(huì)向經(jīng)理層授權(quán)的管理制度”，以及深圳投控在投資、產(chǎn)權(quán)變動(dòng)、借款、擔(dān)保等10個(gè)方面大幅調(diào)高經(jīng)理層的決策權(quán)限，向經(jīng)理層授權(quán)成為國(guó)企改革趨勢(shì)，對(duì)于進(jìn)一步加大向經(jīng)理層授權(quán)的改革趨勢(shì)日益明顯，“讓聽(tīng)得見(jiàn)炮聲的人作決策”已經(jīng)形成共識(shí)。

2.以重組融合釋放改革乘數(shù)效應(yīng)

上海市、安徽省等16個(gè)省份提及“推進(jìn)國(guó)資國(guó)企布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整”“在部分領(lǐng)域適時(shí)組建新的國(guó)企集團(tuán)”以及“推進(jìn)企業(yè)間的戰(zhàn)略性或?qū)I(yè)化重組”?！爸亟M”意在以“補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)”為原則開(kāi)展地方城投公司重組整合，通過(guò)整合平臺(tái)做大資產(chǎn)規(guī)模，能夠滿足評(píng)級(jí)獲取和發(fā)展要求，同時(shí)也方便國(guó)資部門開(kāi)展債務(wù)統(tǒng)籌管理以及實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管。區(qū)縣城投公司整合并不意味著對(duì)地方“大”、“小”城投公司全盤合并，而是在明確集團(tuán)城投公司發(fā)展定位和發(fā)展戰(zhàn)略前提下，立足全區(qū)、縣重大戰(zhàn)略布局，突出主責(zé)主業(yè)實(shí)業(yè)，堅(jiān)持有進(jìn)有退、有所為有所不為。重點(diǎn)圍繞產(chǎn)業(yè)鏈開(kāi)展整合工作，按照“產(chǎn)業(yè)相近、業(yè)務(wù)相關(guān)、主業(yè)相同”的原則，通過(guò)資產(chǎn)重組、股權(quán)劃轉(zhuǎn)等方式，實(shí)現(xiàn)資源向主業(yè)企業(yè)、優(yōu)勢(shì)企業(yè)集中，減少無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)和同質(zhì)化經(jīng)營(yíng)。在產(chǎn)業(yè)鏈中充分發(fā)揮“鏈主”作用，牽引帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)鏈的上下游企業(yè)共同固鏈強(qiáng)鏈延鏈補(bǔ)鏈，進(jìn)而提升產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的穩(wěn)定性和競(jìng)爭(zhēng)力。整合后通過(guò)資產(chǎn)注入、依法授予區(qū)域特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、優(yōu)惠政策傾斜等方式，將集團(tuán)公司打造成為資產(chǎn)規(guī)模大、信用評(píng)級(jí)高、企業(yè)自身融資能力強(qiáng)、功能業(yè)務(wù)優(yōu)化、管理規(guī)范高效的國(guó)有企業(yè)。

“融合”意在整合后實(shí)現(xiàn)集團(tuán)公司和所出資企業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。集團(tuán)公司對(duì)所出資企業(yè)的管控方式和授權(quán)程度，直接決定了子企業(yè)公司治理決策和運(yùn)作空間，對(duì)子企業(yè)的活力有決定性影響。國(guó)資委黨委委員、副主任翁杰明表示，集團(tuán)公司對(duì)子企業(yè)要合理授權(quán)放權(quán)，為子企業(yè)公司治理運(yùn)作決策留足空間。原則上不再直接干預(yù)子企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)，支持子企業(yè)董事會(huì)依法依規(guī)行權(quán)履職，維護(hù)子企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。要因企施策授權(quán)放權(quán)，該由子企業(yè)決策的權(quán)力要?dú)w位于子企業(yè)，要針對(duì)不同行業(yè)、不同層級(jí)、不同股權(quán)結(jié)構(gòu)、不同發(fā)展階段的子企業(yè)，實(shí)施差異化、精準(zhǔn)化授權(quán)放權(quán)。要推動(dòng)授權(quán)放權(quán)清單化，并根據(jù)實(shí)際情況變化，定期優(yōu)化清單、更新版本，便于操作。

3.以三項(xiàng)制度改革實(shí)現(xiàn)破冰破局

三項(xiàng)制度改革是國(guó)企改革三年行動(dòng)“收官戰(zhàn)”攻堅(jiān)克難的關(guān)鍵一環(huán)，區(qū)縣城投公司應(yīng)以市場(chǎng)取向，推動(dòng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制根本性變革。通過(guò)規(guī)范法人治理，推進(jìn)分類改革，支持企業(yè)采取“揭榜掛帥”“賽場(chǎng)選馬”等方式激活三項(xiàng)制度改革，激發(fā)企業(yè)內(nèi)生活力。

一是牢牢牽住經(jīng)理層成員任期制契約化管理這個(gè)市場(chǎng)化改革的“牛鼻子”，出臺(tái)推行經(jīng)理層成員任期制和契約化管理的相關(guān)制度，從規(guī)范任期管理、設(shè)定契約目標(biāo)、強(qiáng)化薪酬激勵(lì)約束、嚴(yán)格崗位退出管理等方面部署。與經(jīng)理層、中層管理人員簽訂契約，明確崗位職責(zé)、目標(biāo)責(zé)任、薪酬待遇、退出規(guī)定、責(zé)任追究等事宜，構(gòu)建“人人肩上有壓力、個(gè)個(gè)頭上有指標(biāo)”的管理格局，讓管理激活力、出效益，真正實(shí)現(xiàn)能者上庸者下。

二是不僅要打破“鐵交椅”，還要砸掉“大鍋飯”，進(jìn)一步健全市場(chǎng)化薪酬體系。以業(yè)績(jī)?yōu)閷?dǎo)向建立考核激勵(lì)機(jī)制，依據(jù)公司規(guī)模和經(jīng)營(yíng)難度，設(shè)置合理調(diào)節(jié)系數(shù)，制定績(jī)效考核實(shí)施方案。將戰(zhàn)略目標(biāo)通過(guò)戰(zhàn)略解碼以及年度全面預(yù)算分解到各級(jí)組織和部門，通過(guò)全員KPI落實(shí)到具體責(zé)任人，設(shè)置對(duì)應(yīng)的職級(jí)和薪酬標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于連續(xù)排名靠后或業(yè)績(jī)不達(dá)標(biāo)的單位，降級(jí)或撤并處理，真正實(shí)現(xiàn)收入能增能減。

三是圍繞“建強(qiáng)隊(duì)伍、激發(fā)活力、服務(wù)發(fā)展”的思路，優(yōu)化引才、用才、育才機(jī)制，推動(dòng)企業(yè)人才隊(duì)伍整體提升。加強(qiáng)全過(guò)程規(guī)范企業(yè)人員管理，到全面推進(jìn)“三項(xiàng)制度”改革，探索建立“員工能進(jìn)能出、崗位能上能下、收入能增能減”市場(chǎng)化選人用人機(jī)制，加大招才引智力度，以用工改革為高質(zhì)量發(fā)展提供內(nèi)生活力。

收官之年，改革任務(wù)更重要、更緊迫。區(qū)縣城投公司通過(guò)系統(tǒng)性推進(jìn)、清單化舉措、穿透式操作等工作舉措，對(duì)照三年行動(dòng)具體要求，聚焦進(jìn)度相對(duì)滯后、差距仍然明顯的任務(wù)，有的放矢、提速加力；另一方面，已完成的還要狠抓改革實(shí)效，力爭(zhēng)“形神兼?zhèn)洹?，?jiān)決杜絕“紙面”改革和“數(shù)字”改革，確保國(guó)企改革三年行動(dòng)如期高質(zhì)量完成，以實(shí)際行動(dòng)迎接黨的二十大勝利召開(kāi)。針對(duì)資產(chǎn)整合、政企權(quán)責(zé)清單、“十四五”規(guī)劃等方面，城望集團(tuán)聚焦解決國(guó)企改革重大理論和實(shí)踐問(wèn)題，充分發(fā)揮專家學(xué)者智囊參謀、決策咨詢作用，深入開(kāi)展國(guó)企改革研究，為推動(dòng)深化國(guó)企改革貢獻(xiàn)智慧和力量。