近日，財(cái)政部公開了《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）規(guī)范發(fā)展、陽光運(yùn)行的通知》（下稱《通知》），其中一大亮點(diǎn)，是規(guī)范存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目運(yùn)作。而這主要涉及PPP模式中的轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營、移交等方式。《通知》稱，擬采用轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交（TOT）等方式盤活存量資產(chǎn)的項(xiàng)目，應(yīng)具有長期穩(wěn)定經(jīng)營性收益，嚴(yán)格履行國有資產(chǎn)評估、轉(zhuǎn)讓程序，合理確定轉(zhuǎn)讓價(jià)格。一位省級財(cái)政人士告訴記者，這其實(shí)是放開了TOT模式，因?yàn)橹癟OT項(xiàng)目暫停了一年多，而這次《通知》允許規(guī)范做TOT項(xiàng)目。此前之所以暫停，是因?yàn)橐恍┑胤竭`規(guī)用地方政府融資平臺公司當(dāng)做社會(huì)資本方，去做TOT項(xiàng)目，這造成新增地方政府隱性債務(wù)等。此次《通知》明確，TOT項(xiàng)目不得由本級政府實(shí)際控制的國有企業(yè)作為社會(huì)資本方搞“自我循環(huán)”，不得通過將無經(jīng)營性收益的公益性資產(chǎn)有償轉(zhuǎn)讓或者分年安排財(cái)政資金支付資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓成本等方式虛增財(cái)政收入。清華大學(xué)PPP研究中心首席專家王守清教授表示，此前TOT項(xiàng)目不讓入（PPP項(xiàng)目）庫，此次《通知》后則可以做使用者付費(fèi)TOT項(xiàng)目，明確了合規(guī)TOT項(xiàng)目做法，可以理解為“有限放開”TOT項(xiàng)目。受疫情沖擊、大規(guī)模減稅降費(fèi)、樓市和土地市場低迷，今年地方財(cái)政收入出現(xiàn)明顯下滑，而債務(wù)付息、抗疫等民生支出不減反增，地方財(cái)政收支矛盾突出。今年5月，國務(wù)院辦公廳公布《關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見》，要求進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)以提升基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營管理水平、拓寬社會(huì)投資渠道、合理擴(kuò)大有效投資以及降低政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、降低企業(yè)負(fù)債水平。而在盤活方式中，國務(wù)院鼓勵(lì)具備長期穩(wěn)定經(jīng)營性收益的存量項(xiàng)目采用PPP模式盤活存量資產(chǎn)，提升運(yùn)營效率和服務(wù)水平。PPP模式中盤活存量項(xiàng)目常用的是TOT方式，即是指政府將存量資產(chǎn)所有權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本或項(xiàng)目公司，并由其負(fù)責(zé)運(yùn)營、維護(hù)和用戶服務(wù)，合同期滿后資產(chǎn)及其所有權(quán)等移交給政府的項(xiàng)目運(yùn)作方式。除了TOT方式外，還有改建-運(yùn)營-移交（ROT）、轉(zhuǎn)讓-擁有-運(yùn)營（TOO）、委托運(yùn)營等多種方式。王守清表示，根據(jù)此次《通知》，未來應(yīng)用PPP（TOT）盤活存量資產(chǎn)時(shí)主要是特許經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，特別是對強(qiáng)運(yùn)營屬性基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目。未來應(yīng)更重視引進(jìn)能夠提高資產(chǎn)使用和運(yùn)營效率的社會(huì)資本，對地方政府而言，既引進(jìn)資金，擴(kuò)大有效投資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又通過效率的提高，保證公眾生活水平提高，還讓投資者有微利可圖，實(shí)現(xiàn)“共贏共生”。此次財(cái)政部對TOT項(xiàng)目進(jìn)行了規(guī)范。首先，在適合PPP模式盤活存量項(xiàng)目選擇上，此次《通知》強(qiáng)調(diào)了“長期穩(wěn)定經(jīng)營性收益”，這也意味著沒有收益的公益性項(xiàng)目不在PPP模式盤活之列，有利于避免純公益性項(xiàng)目假借PPP名義舉借債務(wù)。前述省級財(cái)政人士稱，這對項(xiàng)目要求非常高，我們在把握存量盤活的項(xiàng)目時(shí)，就是要項(xiàng)目具備經(jīng)營性現(xiàn)金流基礎(chǔ)，政府只承擔(dān)年度運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的一部分。而之所以地方愿意用PPP模式盤活優(yōu)質(zhì)存量項(xiàng)目，一大重要原因是財(cái)政資金緊張，借此可以騰挪一大筆資金，而且也能通過引入專業(yè)社會(huì)資本方來提高項(xiàng)目運(yùn)營效率，實(shí)現(xiàn)共贏。四川財(cái)政廳曾發(fā)文，鼓勵(lì)在軌道交通、高速公路、供水、污水處理、垃圾處理、停車場、水庫、體育館等重點(diǎn)領(lǐng)域采用TOT方式盤活存量資產(chǎn)。其次，在轉(zhuǎn)讓程序方面，此次《通知》強(qiáng)調(diào)了嚴(yán)格履行國有資產(chǎn)評估、轉(zhuǎn)讓程序。當(dāng)前實(shí)踐中，轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)（特許經(jīng)營權(quán)）的存量PPP項(xiàng)目也應(yīng)根據(jù)國家和地方國有資產(chǎn)管理規(guī)定進(jìn)行經(jīng)營權(quán)評估、報(bào)批報(bào)備，并履行相關(guān)手續(xù)，不得以PPP模式自身管理流程取代和規(guī)避國有資產(chǎn)的處置流程。再次，《通知》強(qiáng)調(diào)了合理確定轉(zhuǎn)讓價(jià)格。四川省財(cái)政廳PPP中心主任馬靜介紹，鑒于絕大多數(shù)存量項(xiàng)目具備長期穩(wěn)定經(jīng)營性收益，四川在指導(dǎo)市縣開展存量資產(chǎn)評估時(shí)，總體上按照客觀審慎原則采用收益法，基于存量資產(chǎn)的建設(shè)、運(yùn)維歷史數(shù)據(jù)等對應(yīng)項(xiàng)目自身可能產(chǎn)生的未來收益進(jìn)行評估，合理確定評估價(jià)值，在防止資產(chǎn)流失賤賣的同時(shí)，避免資產(chǎn)估值過高與實(shí)際收益差距過大，帶來潛在支出責(zé)任及隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在轉(zhuǎn)讓價(jià)款的收款方面，應(yīng)注意準(zhǔn)確列入相應(yīng)科目，嚴(yán)禁資金空轉(zhuǎn)、虛增財(cái)政收入?！锻ㄖ芬裁鞔_“取得的資產(chǎn)權(quán)益和特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、股息、超額收益分成、社會(huì)資本違約賠償?shù)仁杖?，依法依?guī)全面納入預(yù)算管理”。一些地方也在這樣做。馬靜介紹，四川在存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入應(yīng)按預(yù)算管理要求準(zhǔn)確列入對應(yīng)科目，優(yōu)先用于化解地方政府性債務(wù)，嚴(yán)禁資金空轉(zhuǎn)，虛增財(cái)政收入。王守清建議，對于TOT等項(xiàng)目可以在使用者付費(fèi)比例上，根據(jù)各地財(cái)政可承受能力等，適當(dāng)降低使用者付費(fèi)比例（70%至80%），不必限制在100%。一些本來就必須由政府補(bǔ)貼且已成常態(tài)列入政府預(yù)算的如地鐵等國計(jì)民生項(xiàng)目，如果用PPP 模式盤活也可以在政策上酌情放松一點(diǎn)。
