《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》（國(guó)發(fā)〔1993〕85號(hào)）明確從1994年1月1日起改革現(xiàn)行地方財(cái)政包干體制，對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市以及計(jì)劃單列市實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制。分稅制改革極大地改變了國(guó)家收入分配體系，中央政府的宏觀調(diào)控能力迅速增強(qiáng)，中央和地方的積極性得到一定的發(fā)揮。但是分稅制與目標(biāo)模式有很大距離，也是很不徹底的漸進(jìn)式改革，導(dǎo)致了地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)的不對(duì)等，而舊《預(yù)算法》對(duì)地方政府直接舉借債務(wù)或發(fā)行債券進(jìn)行了明確的限制，致使地方財(cái)政出現(xiàn)收支缺口。
實(shí)行分稅制以后，通過(guò)搭建平臺(tái)公司進(jìn)行融資、建設(shè)和發(fā)展的“上海久事”模式逐漸興起，并不斷深化探索。地方政府通過(guò)搭建投融資平臺(tái)并注入土地資產(chǎn)等，以財(cái)政補(bǔ)貼等作為還款保證，融入資金重點(diǎn)投向市政建設(shè)等公益性項(xiàng)目，比如深圳城投（1994年）、重慶八大投（2002年）、天津城投（2004年）、廣州城投（2008年）等。在該階段，平臺(tái)公司根據(jù)政府要求開(kāi)展融資并投資于公益性項(xiàng)目，實(shí)質(zhì)上產(chǎn)生了政府性債務(wù)。
2008年次貸危機(jī)爆發(fā)后，當(dāng)時(shí)為妥善應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)，中央提出一系列促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的措施并相應(yīng)出臺(tái)“4萬(wàn)億”計(jì)劃——即中央政府投資1.18萬(wàn)億元、地方政府投資2.82萬(wàn)億元。2009年，為了配合政策落地，緩解地方政府資金壓力，中國(guó)人民銀行聯(lián)合原銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀發(fā)〔2009〕92號(hào)）、財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于加快落實(shí)中央擴(kuò)大內(nèi)需投資項(xiàng)目地方配套資金等有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)建〔2009〕631號(hào)）等文件，中央允許地方政府以“代發(fā)代還”的方式發(fā)行地方政府債，并且鼓勵(lì)地方政府設(shè)立融資平臺(tái)，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2008年上半年到2010年年末，全國(guó)融資平臺(tái)數(shù)量從大約3000家增加到6576家。2008-2010年，城投債發(fā)行規(guī)模從495億元增長(zhǎng)至1734億元，增長(zhǎng)了2.18倍。因平臺(tái)公司承擔(dān)多為公益性項(xiàng)目，現(xiàn)金流狀況不樂(lè)觀，為滿足銀行信貸要求，地方政府通常提供擔(dān)保等方式為融資平臺(tái)進(jìn)行背書(shū)，形成地方政府“隱性”債務(wù)。地方政府在推動(dòng)項(xiàng)目快速落地的同時(shí)，融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模也快速增長(zhǎng)，導(dǎo)致地方政府“隱性”債務(wù)擴(kuò)張，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)始得到中央關(guān)注。自《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào)）后經(jīng)過(guò)數(shù)輪調(diào)控與博弈，地方債務(wù)逐漸演變?yōu)榉婪痘饨鹑陲L(fēng)險(xiǎn)的重要領(lǐng)域。隨著“穩(wěn)增長(zhǎng)”讓位于“防風(fēng)險(xiǎn)”，2011年中央開(kāi)始摸排政府性債務(wù)。審計(jì)署分別在2011和2013年對(duì)地方政府債務(wù)進(jìn)行了兩輪審計(jì)，根據(jù)2011年發(fā)布的《地方政府性債務(wù)審計(jì)工作方案》將地方政府性債務(wù)分為三類(lèi)：（1）地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)，即政府債務(wù)；（2）地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)；（3）可能需要承擔(dān)救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)。根據(jù)2013年的審計(jì)結(jié)果，截至2013年6月底，地方政府性債務(wù)余額為17.89萬(wàn)億元，較2010年底的10.72萬(wàn)億元大幅增加。其中，城投平臺(tái)是政府債務(wù)的主要舉借主體，債務(wù)總量達(dá)到6.97萬(wàn)億，占全部債務(wù)的39%。
2014年是中國(guó)地方債務(wù)改革的制度設(shè)計(jì)年。當(dāng)年8月修正的《新預(yù)算法》明確規(guī)定：經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國(guó)務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過(guò)發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。除發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)外，地方政府及其所屬部門(mén)不得以任何方式舉借債務(wù)。同年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)），強(qiáng)調(diào)“剝離融資平臺(tái)政府融資功能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)”，“地方政府債務(wù)規(guī)模實(shí)行限額管理，地方政府舉債不得突破批準(zhǔn)的限額”，同時(shí)提出“對(duì)甄別后納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)，各地區(qū)可申請(qǐng)發(fā)行地方政府債券置換”。自此，一般債和專(zhuān)項(xiàng)債成為地方政府舉債融資的唯一合法渠道。隨著這兩部法文的發(fā)布，財(cái)政部對(duì)2014年12月底之前的所有債務(wù)進(jìn)行了一次集中登記，隨后對(duì)登記范圍內(nèi)的債務(wù)通過(guò)公開(kāi)發(fā)債等方式予以置換化解（本質(zhì)上是兜底）。相關(guān)政策整體傾向于規(guī)范地方政府融資行為，弱化平臺(tái)融資功能，地方政府隱性債務(wù)呈逐漸合法化，顯性化趨勢(shì)。根據(jù)財(cái)政部披露數(shù)據(jù)，2015-2018年，全國(guó)分別發(fā)行3.20萬(wàn)億元、4.88萬(wàn)億元、2.77萬(wàn)億元和1.35萬(wàn)億元置換債券，合計(jì)12.20萬(wàn)億元。加上部分非債券形式的存量債務(wù)核減或者以財(cái)政資金等方式進(jìn)行償還后，截至2018年末，非政府債券形式存量政府債務(wù)僅余3151億元。但在此階段，出于發(fā)展的需要，地方政府融資又經(jīng)歷了一輪全新的擴(kuò)張，通過(guò)各種變相方式違規(guī)舉借債務(wù)，如工程類(lèi)項(xiàng)目政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，違規(guī)PPP、EPC項(xiàng)目，明股實(shí)債類(lèi)融資等，地方政府依靠融資平臺(tái)通過(guò)一系列違規(guī)操作，地方政府隱性債務(wù)進(jìn)入新一輪擴(kuò)張期，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)愈加突出。
2017年7月，中共中央政治局會(huì)議首次提出隱性債務(wù)概念，會(huì)議要求各級(jí)政府應(yīng)“穩(wěn)妥化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量”，不允許新增隱性債務(wù)是地方債務(wù)管理中的底線。
2018年至今，是隱性債務(wù)化解和遏制期，各地政府積極化解存量隱性債務(wù)。整體來(lái)看，現(xiàn)階段隱債政策緊密?chē)@“化解存量、遏制增量”這一原則展開(kāi)并逐漸趨嚴(yán)。隨著債務(wù)化解工作的不斷推進(jìn)，中央層面先后出臺(tái)一系列政策文件，各類(lèi)融資政策進(jìn)一步規(guī)范（表1、表2）。
表1：“化存量”相關(guān)文件及會(huì)議
表 2：“遏增量”相關(guān)文件及會(huì)議
政策的相繼出臺(tái)，充分體現(xiàn)了債務(wù)監(jiān)管范圍更廣泛、目標(biāo)更明確，舉措更細(xì)致等特征。但受制于各種客觀原因，地方政府舉債的“后門(mén)”并未關(guān)嚴(yán)，部分地方政府仍然或明或暗地采用多種手段進(jìn)行債務(wù)籌資以支持地方建設(shè)。
