上期回顧：原創(chuàng)丨【地方隱性債務(wù)化解系列】專(zhuān)題一：地方政府隱性債務(wù)發(fā)展歷史
下期預(yù)告：原創(chuàng)丨【地方隱性債務(wù)化解系列】專(zhuān)題三：地方政府性債務(wù)現(xiàn)狀
2018年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕27號(hào)）、《關(guān)于印發(fā)〈地方政府隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)辦法〉的通知》（中辦發(fā)〔2018〕46號(hào)），對(duì)隱性債務(wù)明確了定義、風(fēng)險(xiǎn)管理、化解安排等內(nèi)容。雖然以上兩份文件均為保密文件，但根據(jù)后來(lái)不同省份各區(qū)縣出臺(tái)的隱性債務(wù)化解方案，其中對(duì)隱性債務(wù)的定義大多相同，因此可認(rèn)為是直接援引自中央文件。根據(jù)2019年陜西省咸陽(yáng)市永壽縣、福建省廈門(mén)市海滄區(qū)、寧夏銀川市興慶區(qū)等地出臺(tái)的文件可以歸納出：隱性債務(wù)指地方政府、國(guó)有企事業(yè)單位、直屬機(jī)構(gòu)等，在法定政府限額以外直接舉借，或承諾以財(cái)政資金償還，以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)。相對(duì)于納入預(yù)算管理的政府限額內(nèi)的顯性債務(wù)來(lái)說(shuō)，未納入預(yù)算管理的所有政府違規(guī)舉借或擔(dān)保的債務(wù)，都屬于政府的隱性債務(wù)。
根據(jù)相關(guān)政策文件分析，政府隱性債務(wù)具備三個(gè)典型特征，也是判斷是否是隱性債務(wù)的重要依據(jù)。一是決策主體是地方政府，即政府通過(guò)會(huì)議紀(jì)要、項(xiàng)目規(guī)劃等形式進(jìn)行確認(rèn)；二是資金用途是公益性項(xiàng)目建設(shè)，即非營(yíng)利和具有社會(huì)效益的項(xiàng)目；三是償債資金來(lái)源于政府財(cái)政資金，即政府直接承諾以財(cái)政資金償還，或者政府以各種形式提供擔(dān)保等。
根據(jù)各地違規(guī)舉債通報(bào)情況統(tǒng)計(jì)，進(jìn)一步將違規(guī)舉借或擔(dān)保債務(wù)等具體化，其表現(xiàn)形式可分為十四大類(lèi)：政府部門(mén)直接向企事業(yè)單位（以平臺(tái)公司居多）借款并承諾償還，明顯違背新《預(yù)算法》通過(guò)“發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)”的規(guī)定，是最直接、最顯而易見(jiàn)的違規(guī)舉債方式。例如，2017年1月至7月，韓城市住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)局、市旅游發(fā)展委員會(huì)等4個(gè)部門(mén)向韓城市城市投資（集團(tuán)）有限公司和韓城市旅游投資有限責(zé)任公司借款3.57億元，用于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和古城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等支出，形成了3.57億元政府承諾以財(cái)政資金償還的債務(wù)。《預(yù)算法》規(guī)定“除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門(mén)不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保”。《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）明確要求，“金融機(jī)構(gòu)為融資平臺(tái)公司等企業(yè)提供融資時(shí)，不得要求或接受地方政府部門(mén)以擔(dān)保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔(dān)?！?。因此，政府以財(cái)政性資金、國(guó)有資產(chǎn)等為企業(yè)、單位、個(gè)人的融資提供擔(dān)保承諾，即形成政府隱性債務(wù)。擔(dān)保形式一般包括決議、會(huì)議紀(jì)要、協(xié)議、各類(lèi)函件等。例如，2017年3月24日財(cái)政部發(fā)布的《重慶市政府高度重視地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)依法處理個(gè)別區(qū)縣違法違規(guī)舉債擔(dān)保問(wèn)題》提到關(guān)于黔江區(qū)財(cái)政局出具承諾融資0.55億元問(wèn)題（財(cái)政局提供協(xié)助協(xié)調(diào)函）；關(guān)于黔江區(qū)教委與上海愛(ài)建融資租賃有限公司簽訂融資租賃合同1.2億元問(wèn)題（財(cái)政局提供擔(dān)保）；關(guān)于黔江區(qū)教委與江蘇金融租賃股份有限公司簽訂融資租賃合同1億元問(wèn)題（財(cái)政局提供擔(dān)保）。重慶市政府高度重視財(cái)政部反映問(wèn)題，市政府主要領(lǐng)導(dǎo)同志專(zhuān)門(mén)批示，要求市監(jiān)察局會(huì)同黔江區(qū)政府、市財(cái)政局對(duì)黔江區(qū)違法違規(guī)舉債擔(dān)保問(wèn)題限期整改，對(duì)相關(guān)責(zé)任人依法嚴(yán)肅處理。對(duì)負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的黔江區(qū)政府區(qū)長(zhǎng)徐某進(jìn)行批評(píng)教育，對(duì)負(fù)有主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的區(qū)政協(xié)主席夏某（時(shí)任黔江區(qū)政府常務(wù)副區(qū)長(zhǎng)）給予黨內(nèi)警告處分。對(duì)違法違規(guī)擔(dān)保負(fù)有直接責(zé)任的黔江區(qū)財(cái)政局局長(zhǎng)盧某給予行政撤職處分。對(duì)違法違規(guī)舉債負(fù)有直接責(zé)任的鴻業(yè)集團(tuán)董事長(zhǎng)肖某給予行政撤職處分，對(duì)違法違規(guī)舉債負(fù)有直接責(zé)任的重慶市黔江區(qū)城市建設(shè)投資（集團(tuán)）有限公司董事長(zhǎng)張某給予行政撤職處分。另外，負(fù)有相關(guān)責(zé)任的鴻業(yè)集團(tuán)資金部部長(zhǎng)曾某已被免職并開(kāi)除黨籍，司法機(jī)關(guān)已對(duì)其涉嫌犯罪行為進(jìn)行追究。（三）違規(guī)進(jìn)行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是指把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)以及政府履職所需服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費(fèi)用。2017年，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)），對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)作出相應(yīng)規(guī)范。凡屬于文件中規(guī)定禁止情況的計(jì)入地方政府隱性債務(wù)（表3）。此外，還需要綜合考慮還款資金來(lái)源是否為財(cái)政資金、地方政府部門(mén)機(jī)構(gòu)或全額撥款事業(yè)單位是否提供擔(dān)保等屬性，綜合判斷債務(wù)類(lèi)型。表 3：違規(guī)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)新增隱債認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)
例如，審計(jì)署2018年第48號(hào)公告：2018年第二季度國(guó)家重大政策措施落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果，二季度審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題中，公告了6個(gè)省的9個(gè)市縣（區(qū)）以簽訂政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議等方式，形成地方政府隱性債務(wù)88.63億元。其中提到杭州市余杭區(qū)將禁止類(lèi)建設(shè)項(xiàng)目作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)：2017年7月和9月，余杭區(qū)所屬部門(mén)與相關(guān)單位簽訂農(nóng)居房整治、道路修繕及建筑物拆除等內(nèi)容的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議合同，協(xié)議金額52.78億元，協(xié)議約定購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金納入財(cái)政預(yù)算。截至2018年6月底，杭州市余杭區(qū)通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)形成政府隱性債務(wù)40.07億元。2018年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕27號(hào)）明確表示，規(guī)范的PPP項(xiàng)目形成中長(zhǎng)期財(cái)政支出事項(xiàng)不屬于地方政府隱性債務(wù)，違規(guī)的PPP項(xiàng)目視為隱性債務(wù)。而2019年，財(cái)政部出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）明確了規(guī)范的PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)具備的條件，包括項(xiàng)目屬于公共服務(wù)領(lǐng)域；合作期限10年以上；通過(guò)兩評(píng)；責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)劃分對(duì)等；建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制；項(xiàng)目資本金符合規(guī)定；簽約主體層級(jí)要求以及按項(xiàng)目應(yīng)按規(guī)定納入全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)，并按要求披露項(xiàng)目信息等。不符合上述要求的項(xiàng)目即違規(guī)PPP項(xiàng)目，此類(lèi)項(xiàng)目形成的政府中長(zhǎng)期財(cái)政支出事項(xiàng)將歸入政府隱性債務(wù)范疇。BT（Build-Transfer）模式即“建設(shè)-移交”（圖1），是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域中采用的一種投資建設(shè)模式，系指政府通過(guò)與投資者簽訂合同，由投資者負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、建設(shè)，并在規(guī)定時(shí)限內(nèi)將竣工后的項(xiàng)目移交政府，政府根據(jù)事先簽訂的回購(gòu)協(xié)議分期向投資者支付項(xiàng)目總投資及確定的回報(bào)。圖 1：BT融資模式
《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2012〕463號(hào)）提出：“地方各級(jí)政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購(gòu)（BT）責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)”。盡管463號(hào)文已廢止，但其中對(duì)于BT的禁止性規(guī)定還一直被強(qiáng)調(diào)著。例如，《關(guān)于組織開(kāi)展第三批政府和社會(huì)資本合作示范項(xiàng)目申報(bào)篩選工作的通知》（財(cái)金函〔2016〕47號(hào)）中，指出“對(duì)采用建設(shè)-移交（BT）方式的項(xiàng)目，通過(guò)保底承諾、回購(gòu)安排等方式進(jìn)行變相融資的項(xiàng)目，將不予受理”。《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)綜〔2016〕4號(hào)）規(guī)定，自2016年1月1日起，各地（土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)）不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲(chǔ)備貸款；《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》（財(cái)金〔2016〕90號(hào)）的“五不準(zhǔn)”規(guī)定：“PPP項(xiàng)目主體或其他社會(huì)資本不得作為項(xiàng)目主體參與土地收儲(chǔ)和前期開(kāi)發(fā)等工作，不得借未供應(yīng)的土地進(jìn)行融資；資金來(lái)源與未來(lái)收益及清償責(zé)任，不得與土地出讓收入掛鉤?！睆亩?，土儲(chǔ)及非土儲(chǔ)單位的土地儲(chǔ)備貸款均是新增隱性債務(wù)。例如，2022年7月29日財(cái)政部網(wǎng)站發(fā)布的《關(guān)于融資平臺(tái)公司違法違規(guī)融資新增地方政府隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)典型案例的通報(bào)》提到江西省樂(lè)平市古戲臺(tái)投資管理有限公司、原樂(lè)平市國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理有限公司通過(guò)抵押儲(chǔ)備土地和公益性資產(chǎn)方式違法違規(guī)融資。2015年9月，樂(lè)平市人民政府要求原樂(lè)平市國(guó)土資源局（現(xiàn)樂(lè)平市自然資源和規(guī)劃局）將儲(chǔ)備土地注入樂(lè)平市古戲臺(tái)投資管理有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)樂(lè)平市古戲臺(tái)公司），樂(lè)平市古戲臺(tái)公司以上述地塊為抵押向中國(guó)工商銀行股份有限公司樂(lè)平支行和景德鎮(zhèn)農(nóng)村商業(yè)銀行股份有限公司借款2億元，造成新增隱性債務(wù)。（七）土地“一二級(jí)聯(lián)動(dòng)”“一二級(jí)聯(lián)動(dòng)”是指土地在一級(jí)開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)，不經(jīng)過(guò)招拍掛程序而直接鎖定、指定二級(jí)開(kāi)發(fā)中土地使用權(quán)人的做法。一二級(jí)聯(lián)動(dòng)，違反關(guān)于經(jīng)營(yíng)性用地必須經(jīng)過(guò)招拍掛環(huán)節(jié)的規(guī)定，也違反土地出讓前“土地權(quán)利清晰、安置補(bǔ)償落實(shí)到位”的相關(guān)要求。違規(guī)指定的二級(jí)開(kāi)發(fā)土地使用權(quán)人，可以通過(guò)繞開(kāi)招拍掛程序而獲取巨額利益，而違規(guī)部門(mén)也可以借此要求投資人墊資實(shí)施土地一級(jí)開(kāi)發(fā)中的征拆建業(yè)務(wù)。《關(guān)于規(guī)范土地儲(chǔ)備和資金管理等相關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)綜〔2016〕4號(hào)）規(guī)定：“項(xiàng)目承接主體或供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行合同義務(wù)，按合同約定數(shù)額獲取報(bào)酬，不得與土地使用權(quán)出讓收入掛鉤，也不得以項(xiàng)目所涉及的土地名義融資或者變相融資”，但其衍生變形模式仍在極少數(shù)情況下發(fā)生，如將土地出讓收入分成款項(xiàng)用于償還先期一級(jí)開(kāi)發(fā)投入；采取捆綁、非正常條件限制等；操控招拍掛過(guò)程實(shí)現(xiàn)低價(jià)獲取土地等方式，均屬于嚴(yán)重的違規(guī)行為。采取抵押或融資租賃等方式，將不能或不宜變現(xiàn)的公益性資產(chǎn)（包括城市公園、市政道路、機(jī)關(guān)或事業(yè)單位辦公樓等）抵押或納入租賃物而進(jìn)行融資的行為，例如撥改租等模式，均屬于違規(guī)的融資模式。撥改租模式，即“建設(shè)（購(gòu)買(mǎi)）-租用-移交”，指政府租用企業(yè)投資城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，具體是指政府依法租用企業(yè)作為項(xiàng)目業(yè)主投資建設(shè)或購(gòu)買(mǎi)的已建成、在建或者擬建的非經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。近期，又有一種“有績(jī)效考核的撥改租”模式被發(fā)明出來(lái)，同樣也屬于違規(guī)舉債模式。例如，2022年7月29日財(cái)政部網(wǎng)站發(fā)布的《關(guān)于融資平臺(tái)公司違法違規(guī)融資新增地方政府隱性債務(wù)問(wèn)責(zé)典型案例的通報(bào)》提到江蘇省原洪澤縣城市資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司通過(guò)抵押公益性資產(chǎn)發(fā)債方式違法違規(guī)融資。2016年7月，原洪澤縣城市資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司（現(xiàn)淮安市洪澤區(qū)城市資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司）抵押包含3宗作為綠地廣場(chǎng)、市民文化廣場(chǎng)使用的地塊在內(nèi)的土地使用權(quán)，發(fā)行“16洪澤債”10億元，造成新增隱性債務(wù)。政府投資基金是指由各級(jí)政府通過(guò)預(yù)算安排，以單獨(dú)出資或與社會(huì)資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場(chǎng)化方式，引導(dǎo)社會(huì)各類(lèi)資本投資經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的資金。2015年11月，財(cái)政部印發(fā)《政府投資基金暫行管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2015〕210號(hào)），對(duì)政府投資基金作出明確規(guī)定。文件要求“各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)控制政府投資基金的設(shè)立數(shù)量，不得在同一行業(yè)或領(lǐng)域重復(fù)設(shè)立基金”，除此之外，還對(duì)政府投資基金運(yùn)作過(guò)程中不得從事的業(yè)務(wù)作出了具體說(shuō)明。實(shí)際操作中，地方政府往往會(huì)由于不規(guī)范或違規(guī)設(shè)立政府投資基金，造成政府隱性債務(wù)的新增，如政府投入資金為債務(wù)性資金、政府出具回購(gòu)承諾或保證社會(huì)資本方最低收益率等。例如，2017年第32號(hào)公告：2017年第三季度國(guó)家重大政策措施貫徹落實(shí)情況跟蹤審計(jì)結(jié)果中提及湖南省長(zhǎng)沙市望城區(qū)違規(guī)出具承諾函案例。2016年6月，望城經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)全資子公司望城經(jīng)開(kāi)區(qū)建設(shè)開(kāi)發(fā)公司與中國(guó)農(nóng)發(fā)重點(diǎn)建設(shè)基金有限公司簽訂10年期、年投資收益率1.2%的基金投資協(xié)議，借款1.4億元用于望城經(jīng)開(kāi)區(qū)電子信息化產(chǎn)業(yè)園配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，望城區(qū)人民政府出具承諾函，承諾以財(cái)政資金回購(gòu)中國(guó)農(nóng)發(fā)重點(diǎn)建設(shè)基金有限公司投入的資本金，形成了固化的財(cái)政支出責(zé)任。近年來(lái)，一種“通過(guò)招商引資的方式確定片區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)和施工單位，然后以招商獎(jiǎng)勵(lì)的渠道支付投資成本和加成”的所謂“招商引資”融資模式，被“創(chuàng)新”出來(lái)。作為一種過(guò)渡性很強(qiáng)的“半成品模式”，這一模式也同樣屬于違規(guī)舉債。在施工單位確定能夠獲得合理投資回報(bào)的理性假設(shè)條件下，相當(dāng)于是確定了招商引資的考核結(jié)果，則變成了固定回報(bào)的違規(guī)模式。另外，通過(guò)招商引資的方式確定片區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)單位（或施工單位），改變了確定施工單位的招采程序，或者未履行程序，也造成了程序違規(guī)。（十一）片區(qū)開(kāi)發(fā)財(cái)政補(bǔ)貼片區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，應(yīng)采取政府采購(gòu)工程和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式來(lái)實(shí)施，在委托社會(huì)資本進(jìn)行建設(shè)、開(kāi)發(fā)、運(yùn)營(yíng)、管理的過(guò)程中，應(yīng)該做到“見(jiàn)貨付款”和“按效付費(fèi)”的等價(jià)、即時(shí)的支付原則，而并非屬于一種“補(bǔ)貼”。相反的，采用財(cái)政補(bǔ)貼方式的片區(qū)開(kāi)發(fā)，屬于違規(guī)舉債的模式。具體說(shuō)來(lái)，在社會(huì)資本預(yù)期能夠獲得合理投資回報(bào)的理性假設(shè)前提下，與地方政府合作協(xié)議中的財(cái)政補(bǔ)貼內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是可以獲得的，而不至于陷入俄羅斯輪盤(pán)賭，因此這種補(bǔ)貼必然存在剛性的成分，即使加上“財(cái)政增收”的限制，也不能改變其剛性特征，構(gòu)成了兜底承諾的固定回報(bào)條款。（十二）“建養(yǎng)一體化”列入違規(guī)“建養(yǎng)一體化”是按區(qū)域或類(lèi)別成規(guī)模“打捆”公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目及相關(guān)資源和服務(wù)，政府指定項(xiàng)目業(yè)主通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式選擇社會(huì)資本，由社會(huì)資本承擔(dān)項(xiàng)目的資金籌集、設(shè)計(jì)施工總承包、工程交工驗(yàn)收后若干年養(yǎng)護(hù)服務(wù)工作，項(xiàng)目業(yè)主依據(jù)項(xiàng)目建設(shè)及養(yǎng)護(hù)的績(jī)效評(píng)估情況，分年度向社會(huì)資本支付服務(wù)費(fèi)，服務(wù)期滿后，養(yǎng)護(hù)工作移交地方政府。從本質(zhì)上看，這與BT模式無(wú)太大差別。2019年9月23日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于深化農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)體制改革的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕45號(hào)）文件中要求：“強(qiáng)化養(yǎng)護(hù)資金使用監(jiān)督管理。地方各級(jí)財(cái)政和交通運(yùn)輸主管部門(mén)要加強(qiáng)農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金使用監(jiān)管，嚴(yán)禁農(nóng)村公路建設(shè)采用施工方帶資的建設(shè)-移交（BT）模式，嚴(yán)禁地方以‘建養(yǎng)一體化’名義新增隱性債務(wù)”對(duì)于無(wú)收益或收益不能覆蓋投資的公益性項(xiàng)目，采取“建養(yǎng)一體化”模式，必然涉及使用財(cái)政資金用于延期支付固化或相對(duì)固化的支出責(zé)任，由于收益不足，因此差額部分的保證只能來(lái)源于事實(shí)上的財(cái)政兜底，從而陷入違規(guī)舉債。在一些開(kāi)發(fā)模式中，規(guī)定了以“合作區(qū)域財(cái)政增收額度（的一定比例）作為支付資金來(lái)源”的情形，即常說(shuō)的“有增收支付，無(wú)增收不支付”，意圖借助“支付責(zé)任的不確定性”繞開(kāi)“觸及違規(guī)舉債所需的確定性”。在無(wú)運(yùn)營(yíng)無(wú)績(jī)效、僅針對(duì)既往工程無(wú)其他對(duì)價(jià)、符合財(cái)政增收即無(wú)條件支付的情形下，等同于“附財(cái)政增收條件的BT模式”，這種支出責(zé)任實(shí)質(zhì)可以視為一種“有條件負(fù)債”，也可以說(shuō)是“或有負(fù)債”，屬于“或有的違規(guī)舉債”。不解決合規(guī)性問(wèn)題，仍屬于違規(guī)舉債。針對(duì)建設(shè)工程項(xiàng)目投資等，采取定向的土地資源補(bǔ)償?shù)哪Ｊ?，或者其他捆綁不適宜的條件。違反土地出讓招拍掛的相關(guān)規(guī)定的模式，除軌交項(xiàng)目以外的大多數(shù)情形，都屬于違規(guī)行為。
