多地發(fā)文規(guī)范預算管理：禁止國有企業(yè)、事業(yè)單位演化為融資平臺
1 禁止國企、事業(yè)單位演化為融資平臺
國務(wù)院在《關(guān)于進一步深化預算管理制度改革的意見》中要求，決不允許新增隱性債務(wù)上新項目、鋪新攤子；嚴禁地方政府以企業(yè)債務(wù)形式增加隱性債務(wù)；嚴禁地方政府通過金融機構(gòu)違規(guī)融資或變相舉債；清理規(guī)范地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實施破產(chǎn)重整或清算。
在此基礎(chǔ)上，省級政府增加了一些細化要求。今年2月，貴州省印發(fā)《關(guān)于進一步深化預算管理制度改革的實施意見》。貴州相關(guān)負責人解讀稱，當前和今后一個時期，貴州省財政仍將處于緊平衡狀態(tài)，收支矛盾較為突出，預算管理中預算統(tǒng)籌力度不足、政府過緊日子意識尚未牢固樹立、預算約束不夠有力、資源配置使用效率還有待進一步提高。
同時，從近年各級審計、監(jiān)督以及調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，全省還存在稅源結(jié)構(gòu)單一、財源基礎(chǔ)薄弱，政府債務(wù)負擔重、隱性債務(wù)存在風險隱患，縣級財政收支矛盾突出特別是“三?！敝С鰤毫Υ?，財政資金使用績效不高，部分單位未嚴格遵守財經(jīng)法紀等問題，財政服務(wù)新時期高質(zhì)量發(fā)展的措施和抓手還不夠多，亟需制定出臺《實施意見》作進一步規(guī)范，全力助推全省高質(zhì)量發(fā)展。
對于隱性債務(wù)，貴州意見提出，嚴格規(guī)范事業(yè)單位和國有企業(yè)舉債審批程序，禁止將事業(yè)單位、國有企業(yè)演化為政府融資平臺，嚴禁以企業(yè)債務(wù)形式增加隱性債務(wù)。其原因在于，在監(jiān)管收緊后，融資平臺融資收緊，一些地方轉(zhuǎn)而通過醫(yī)院、學校等事業(yè)單位融資，尤其在租賃類政信業(yè)務(wù)中較為常見。
據(jù)了解，傳統(tǒng)的融資租賃平臺類業(yè)務(wù)交易結(jié)構(gòu)為城投公司通過售后回租的方式向租賃公司融資，租賃物為城投公司的管網(wǎng)資產(chǎn)。43號文（《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》）印發(fā)之后，交易結(jié)構(gòu)有所變化，通常為學校、醫(yī)院等通過售后回租向租賃公司融資，同時由政府一級平臺為交易提供擔保，資金交由當?shù)卣脚_使用。由此學校、醫(yī)院等事業(yè)單位演變成融資平臺。
“多年以前看一家租賃公司的ABS產(chǎn)品，底層資產(chǎn)絕大部分來自醫(yī)院。當時天真的以為應(yīng)收醫(yī)院租賃款是非常好的基礎(chǔ)資產(chǎn)，畢竟醫(yī)院就是一頭頭移動的現(xiàn)金牛?！睖夏橙探灰讍T表示，“后來才知道，這些醫(yī)院通過融資租賃借的錢，絕大部分通過繞道的形式，流向了當?shù)氐娜谫Y平臺。因為地方融資平臺沒有資產(chǎn)可以滿足租賃公司抵質(zhì)押要求，所以繞了醫(yī)院的通道?！?/p>
實際上，以醫(yī)院、學校設(shè)備等公益性資產(chǎn)抵押融資并不合規(guī)。財預[2016]175號文明確規(guī)定，學校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會團體，不得以教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他社會公益設(shè)施進行抵押融資。
“財政擔保在2017年后已經(jīng)很少出現(xiàn)，但以醫(yī)院、學校等企事業(yè)單位名義舉債的案例還是比較常見。這類舉債方式以公益性資產(chǎn)作為抵押是違規(guī)的。”東部省份某地市財政局債務(wù)辦人士表示。
除貴州省以外，山西省也提出強化國有企事業(yè)單位監(jiān)管，依法健全政府及其部門向企事業(yè)單位撥款機制，嚴禁在沒有預算及合法協(xié)議的情況下向企事業(yè)單位撥付資金，嚴禁政府以企業(yè)債務(wù)形式增加隱性債務(wù)。
湖南省表示，決不允許地方政府新增隱性債務(wù)上新項目，政府投資項目無資金來源不立項、無預算不開工，探索實行高風險地區(qū)政府投資項目上級財政開工核準制。
寧夏提出，對政府投資項目開展財政可承受能力評估，決不允許通過政府投資基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務(wù)等方式舉借隱性債務(wù)上新項目、鋪新攤子。
2 嚴禁數(shù)字化債
針對此前部分地區(qū)出現(xiàn)的虛假化債、數(shù)字化債等問題，多地也發(fā)文明令禁止，同時要求嚴格落實政府舉債終身問責和債務(wù)問題倒查機制。
根據(jù)財政部門的定義，地方政府隱性債務(wù)是指地方政府在法定政府債務(wù)限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔保等方式舉借的債務(wù)。
財政部公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2021年年底，全國地方政府債務(wù)余額為30.47萬億元，其中，一般債務(wù)13.77萬億元，專項債務(wù)16.7萬億元。當年債務(wù)率（債務(wù)余額/財政總收入）約為101.4%，較上年上升8.6個百分點。
不過，目前尚沒有官方確認的地方政府隱性債務(wù)規(guī)模和數(shù)據(jù)。根據(jù)國際貨幣基金組織（IMF）測算，2019年我國地方政府隱性債務(wù)規(guī)模達42.17萬億元，幾乎是顯性債務(wù)（21.31萬億元）的兩倍。
去年12月底召開的全國財政工作視頻會議要求，2022年從嚴遏制新增隱性債務(wù)、穩(wěn)妥化解存量隱性債務(wù)的體制機制，有效防范化解重大風險，堅決不留后患，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線；對化債不實、新增隱性債務(wù)的要嚴肅問責，完善防范化解隱性債務(wù)風險長效機制。
山西省提出，抓實化解隱性債務(wù)風險各項工作，嚴禁虛假化債、數(shù)字化債等問題。完善隱性債務(wù)變動統(tǒng)計和常態(tài)化核查審計工作機制，進一步加強日常監(jiān)督管理。
江西省提出，穩(wěn)妥處置和化解隱性債務(wù)存量，嚴禁虛假化債、數(shù)字化債。完善常態(tài)化監(jiān)控機制，進一步加強債務(wù)變動統(tǒng)計及融資平臺公司債務(wù)信息與金融監(jiān)管部門共享比對。云南、貴州也提出了類似措施。
此外，湖南省還提出，政府投資項目無資金來源不立項、無預算不開工，探索實行高風險地區(qū)政府投資項目上級財政開工核準制。
寧夏提出，加強督查審計問責，將各市、縣（區(qū)）人民政府防范化解隱性債務(wù)風險列入市縣效能考核和自治區(qū)年度重點督查事項，嚴格落實政府舉債終身問責制和債務(wù)問題倒查機制。
3 城投破產(chǎn)重整或清算
雖然一些省份有一些新提法，但整體上地方文件和中央文件大同小異。
值得注意的是，中央文件提出，清理規(guī)范地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實施破產(chǎn)重整或清算。山西、江蘇、湖南、云南、寧夏、四川六省份沿用了這一提法。
在市場人士看來，地方重提體現(xiàn)了對中央政策執(zhí)行的決心、打破城投剛兌的態(tài)度。目前城投破產(chǎn)或清算的案例較少，多選擇兼并重組，避免對當?shù)厝谫Y環(huán)境的破壞，不過未來可能有部分城投公司會破產(chǎn)清算。
值得注意的是，城投破產(chǎn)也是化解隱性債務(wù)風險的措施之一。財政部于2018年10月下發(fā)的《地方全口徑債務(wù)清查統(tǒng)計填報說明》中列舉了六種化債方式：安排財政資金償還，出讓政府股權(quán)以及經(jīng)營性國有資產(chǎn)權(quán)益償還，利用項目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營收入償還，合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)，通過借新還舊、展期等方式償還，采取破產(chǎn)重組或清算方式化解。
廣發(fā)證券首席固收分析師劉郁表示，近些年來，雖然政府文件反復提及清理城投平臺債務(wù)，但由于特定歷史時期發(fā)展的需要，城投融資相關(guān)政策也始終在松與緊之間周期性循環(huán)。這反映雖然關(guān)于地方政府融資平臺債務(wù)化解的政策導向早已明晰，但實際執(zhí)行的過程持久、拉鋸。具體處置措施可能需要根據(jù)市場反饋進行動態(tài)調(diào)節(jié)，從而在不引發(fā)系統(tǒng)性金融風險的背景下，化解政府隱性債務(wù)風險。